Сила й слабкість майбутнього виборчого законодавства

Наприкінці травня Міністерство юстиції представило на суд громадськості новий законопроект "Про вибори народних депутатів України". Документ презентовано як компромісну версію, результат консультацій членів робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори, а також дискусій з представниками політичних партій, громадських та міжнародних організацій.

В основу нового проекту покладено "технічний" проект Мінюсту. Як повідомляють в міністерстві, в остаточному варіанті законопроекту враховано більшість пропозицій, що надійшли до Робочої групи.

Чи справді новий проект є дійсно компромісним, де максимально враховані побажання всіх зацікавлених сторін виборчого процесу?

На жаль, аналіз документу дає підстави стверджувати зворотне. Втім, порівняно з "технічним", новий проект дійсно виглядає пристойніше з точки зору прозорості та демократичності виборчого процесу. Отже, спочатку про переваги…

Переваги

Оновлений законопроект дійсно містить ряд позитивних змін. До них можна віднести уточнення процедури реєстрації спостерігачів від громадських організацій (ГО) та можливість присутності спостерігачів від ГО на засіданнях ЦВК.

Згідно з доопрацьованим законопроектом, рішення про надання громадській організації дозволу мати спостерігачів прийматиметься Центральною виборчою комісією (а не окружними виборчими комісіями, як передбачалось "технічним" варіантом проекту). Визначено також кваліфікаційні вимоги до громадських організацій – право мати спостерігачів отримають лише ті ГО, до статутної діяльності яких входять питання виборчого процесу та спостереження за ним.

Як і "технічний" законопроект так і його "наступник" зберігає за офіційними спостерігачами такі ж права, які надано й офіційним спостерігачам від партій та кандидатів у депутати. Всі ці нововведення сприятимуть здійсненню ефективного громадського спостереження за виборчою кампанією.

Щоправда, в оновленому документі право спостереження за виборами надане організаціям, які зареєстровані не пізніше як за 60 днів до дня голосування. Це може призвести до появи напередодні виборів значної кількості ГО, які дискредитуватимуть громадське спостереження і використовуватимуться партіями чи окремими кандидатами як інструмент політтехнологій.

"Технічний" законопроект суттєво звужував доступ громадян до суспільно важливої інформації про суб’єктів виборчого процесу – ним не передбачалось оприлюднення біографічних відомостей кандидатів, декларацій про доходи, передвиборних програм, фінансових звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів.

Завдяки зусиллям представників неурядових організацій, які брали участь у засіданнях Робочої групи, частину цих недоліків було усунуто: інформація, яка подаватиметься партіями та кандидатами при їх реєстрації вважатиметься інформацією з відкритим доступом, а партійні передвиборні програми, фінансові звіти партій та кандидатів, декларації кандидатів про доходи оприлюднюватимуться на веб-сайті ЦВК.

Втім, збережено один з недоліків попереднього варіанту законопроекту – на кандидатів-мажоритарників не покладено обов’язок мати власні передвиборчі програми. Відповідно, вони зможуть обіцяти виборцям будь-що, в той час як реальної можливості проконтролювати виконання цих обіцянок не існуватиме.

Суттєво звужено перелік підстав для скасування реєстрації кандидатів у депутати, що загалом відповідає міжнародним демократичним стандартам проведення виборів.

Серед плюсів оновленого проекту закону – відновлення використання штампу "Вибув" для внесення змін до бюлетенів ("технічний" законопроект не передбачав його використання). При цьому, у відповідності до пропозицій членів Робочої групи передбачено, що ці штампи зберігатимуться в окружних, а не дільничних виборчих комісіях. Це запобігатиме їх протиправному використанню.

Іншим позитивом законопроекту є уточнення порядку підрахунку голосів виборців на дільниці та розширення вимог до протоколу про підрахунок голосів – у ньому фіксуватиметься кількість бюлетенів у кожній скриньці для голосування.

У відповідності до рекомендацій ОБСЄ з тексту виборчого бюлетеня усунуто графу "проти всіх", що підвищить відповідальність виборців за власний вибір, а також зменшить кількість голосів, які отримають партії-переможниці кампанії за рахунок бюлетенів, в яких виборці не підтримали жодну партію та кандидата.

Творці законопроекту нарешті передбачили обов’язковість проходження навчання керівним складом окружних виборчих комісій. Це нововведення сприятиме підвищенню якості роботи відповідних комісій.

Проте воно може мати і негативні наслідки для опозиційних партій – порядок проходження такого "виборчого навчання" визначатиметься ЦВК, а не безпосередньо законом. А це може призвести до того, що у керівному складі виборчих комісій домінуватимуть представники лише певних партій, які успішно пройдуть навчання.

Крім того, керівний склад дільничних комісій, на який лягатиме основне навантаження з організації виборчого процесу, не буде зобов’язаний проходити навчання.

Задля об’єктивного інформування виборців встановлена вимога обов’язкового зазначення даних про замовників опитувань громадської думки, результати яких оприлюднюються в ЗМІ.

У доопрацьованому законопроекті також враховано загальноєвропейські підходи до регулювання питань, пов’язаних з "виборчою соціологією" – строки оприлюднення результатів опитувань громадської думки скорочено з 15 до 10 днів до дня голосування.

"Технічний" текст законопроекту передбачав вирішення всіх виборчих спорів виключно у судовому поряду. У доопрацьованому проекті оскаржувати порушення виборчого законодавства можна не лише в судах, а і у виборчих комісіях. Проте на негативну оцінку заслуговує той факт, що строки подання відповідних скарг скорочено з 5 до 2 днів.

Недоліки

Роль публічних консультацій при підготовці законопроекту було дуже звужено тим, що найбільш важливі проблеми виборчого законодавства (зокрема, питання виборчої системи) було вирішено президентом одноосібно, і ці питання були винесені за рамки обговорення взагалі.

Таким чином, навряд чи можна стверджувати, що доопрацьований варіант законопроекту є продуктом діяльності Робочої групи і публічних консультацій.

Найперше варто закцентувати увагу на відновленні змішаної пропорційно-мажоритарної системи вибрів. Повернення до виборчої системи, яка вже використовувалася в 1998 та 2002 роках, діюча влада пояснює бажанням посилити зв’язок між депутатами та виборцями, який суттєво послабився в умовах застосування пропорційної виборчої системи.

Однак більш логічним та ефективним в контексті зв’язку народних обранців та громадян було б введення пропорційної системи з преференційним голосуванням ("пропорційної системи з відкритими списками").

Більше того, такий механізм виборів сприяв би подальшому розвитку партійної системи в Україні, що власне й було головною метою введення пропорційних виборів у 2004 році.

Відновлення ж старої виборчої моделі автоматично повертає всі її недоліки, серед яких найбільш суттєвими є політична корупція та посилення впливу адміністративного ресурсу на кінцеві результати виборів.

Не можна позитивно оцінити і підвищення прохідного бар’єру з 3% до 5% та заборону участі блоків у виборах. Обидві ініціативи діють виключно в інтересах діючої влади та домінуючої політичної сили.

Крім того, вищий прохідний бар’єр до парламенту не сприятиме оновленню політичної еліти та представництву інтересів малих груп виборців.

Неоднозначно слід оцінювати й скорочення строків проведення виборчої кампанії з 120 до 90 днів – це суттєво ускладнить організацію та проведення виборів.

Закон про парламентські вибори в запропонованій редакції порушує принцип рівного виборчого права: виборці, що проживають за межами території України, включаються до списків виборців одного одномандатного виборчого округу, хоча їх кількість за межами України у декілька разів перевищує кількість виборців навіть у найбільшому окрузі, який утворений на території держави.

Тож голоси українців, які здійснюватимуть волевиявлення за межами країни, фактично матимуть менше ваги, ніж голоси громадян, що голосуватимуть на батьківщині.

Існують недоліки й в контексті граничної кількості виборців на дільниці. Наразі в Україні заплановано зберегти її на рівні 2750 виборців, що не сприятиме належній організації голосування та не узгоджуватиметься з рекомендаціями Венеціанської комісії та міжнародних місій зі спостереження за виборами, які рекомендували зменшити кількість виборців на дільниці до 1500.

Доопрацьований законопроект передбачає запровадження поділу виборчих дільниць на постійні та тимчасові, однак при цьому не встановлює порядок утворення та ліквідації постійних дільниць, перегляду їх меж тощо.

Серйозною проблемою є порушення принципу рівності партій при формуванні виборчих комісій, оскільки в даній частині передбачено преференції для парламентських фракцій, зареєстрованих на початок виборчого процесу.

Як наслідок, Партія регіонів та Комуністична партія (як партії, які самостійно сформували фракції у Верховні Раді) гарантовано матимуть представництво у кожній окружній та виборчій комісій. В той же час, наприклад, фракція "Наша Україна – Народна Самооборона" (куди входять 9 партій) матиме у виборчих комісіях лише одного представника, що автоматично дискримінує політичні сили, які входять до її складу в порівнянні з регіоналами та комуністами.

Скасування можливості відкликання партіями своїх представників у комісіях також створює проблеми для політичних сил, які беруть участь у виборах, оскільки за таких умов конкуренти можуть просто "перекуповувати" того чи іншого члена виборчої комісії.

Виписана у законопроекті можливість внесення змін до списків виборців у день голосування не відповідає міжнародним стандартам (зокрема – Кодексу належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії) й створює серйозні можливості для зловживань.

Хоча проект передбачає обов’язкове оприлюднення звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів, ніяких вимог до оформлення та змісту таких звітів не встановлено.

Крім того, зберігається неузгодженість в частині фінансування передвиборної агітації. Так, формування виборчих фондів за рахунок внесків юридичних осіб формально заборонене, але за законом про політичні партії, партії можуть фінансуватись юридичними особами.

Відповідно, політичні сили зможуть перераховувати кошти від юридичних осіб до своїх виборчих фондів під виглядом власних внесків, розміри яких (на відміну від внесків фізичних осіб) не обмежуватимуться взагалі.

Підстави для відмови у реєстрації кандидатів законопроектом визначено нечітко, що створює поживний грунт для різноманітних зловживань, у тому числі – недопущення до участі у виборах певних кандидатів.

Наприклад, кандидату може бути відмовлено у реєстрації в разі порушення ним вимог законодавства при його висуванні, у випадку "неналежного" оформлення документів, що подаються для його реєстрації.

У розділі законопроекту, що стосується регулювання передвиборної агітації, збережено ряд недемократичних обмежень, на які неодноразово звертали увагу міжнародні місії зі спостереження за виборами.

Серед них – заборона коментувати та оцінювати агітаційні програми протягом 20 хвилин до і після їх теле- або радіотрансляції, а також заборона агітації в ЗМІ з частками іноземної власності.

Збереження квот на політичну рекламу не сприятиме забезпеченню рівності кандидатів, а скасування фінансування передвиборної агітації за рахунок коштів Держбюджету ставить окремі партії (особливо ті з них, які не мають достатніх фінансових ресурсів) у нерівні умови порівняно з іншими суб’єктами виборчого процесу.

Також хотілося б звернути увагу на відсутність належних механізмів інформування виборців: на виборчих дільницях розміщуватимуться лише списки кандидатів (відповідно, партій – у загальнодержавному окрузі, та "мажоритарників" – в одномандатному окрузі), без передвиборних програм, фотографій тощо.

Все це ускладнюватиме можливість здійснення усвідомленого вибору у день голосування.

Традиційно існуватиме небезпека фальсифікацій, пов’язаних з "голосуванням на дому" – рекомендації окремих членів Робочої групи щодо закріплення обов’язковості подання виборцями документів, які б підтверджували їх тимчасову нездатність пересуватись самостійно, розробниками законопроекту враховано так і не було.

Доопрацьований законопроект не передбачає внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства (КАС) в частині процедури судового оскарження рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних з виборами. А це, по суті, зберігає існуючі її недоліки, які виникли після внесення до КАС змін перед президентськими виборами 2010, у тому числі – неможливість оскарження окремих судових рішень в апеляційному порядку.

Не передбачено й внесення змін до Кримінального кодексу, хоча і вітчизняні експерти, і Венеціанська комісія та ОБСЄ критикували більшість його статей в частині відповідальності за порушення виборчих прав громадян.

Оновлений виборчий проект заплановано передати на експертизу до Венеціанської комісії та Міжнародної фундації виборчих систем, а також винести на широке громадське обговорення.

Хоча такий крок сам по собі заслуговує на позитивну оцінку, процес підготовки та ухвалення нового виборчого закону можна буде вважати демократичним лише тоді, коли у законопроекті знайдуть відображення зміни, що випливатимуть з результатів публічної дискусії.

Крім того, влада має чітко і переконливо пояснити причини та мотиви неврахування тих чи інших пропозицій (у тому числі, щодо концептуальних положень законопроекту, таких як тип виборчої системи, величина виборчого бар’єру тощо), як це практикується у багатьох країнах Європи.

Без цього публічні консультації щодо законопроекту перетворяться на імітацію демократичних процедур, що навряд чи забезпечить легітимність прийнятого закону та повагу до нього з боку політичних акторів та суспільства загалом.

Слід зрештою відзначити, що дискусія щодо виборчої реформи в українському суспільстві вже триває - і в неурядовому секторі, і в ЗМІ. Зокрема, був створений громадський консорціум виборчих ініціатив (куди увійшли лабораторія законодавчих ініціатив, український незалежний центр політичних досліджень, Комітет виборців та громадська мережа "Опора"), чиї представники були залучені до робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори.

Неурядові організації постійно відслідковують процес розробки нового закону та озвучують власні зауваження. Тож є всі підстави говорити про те, що у влади є шанс почути й врахувати пропозиції від громадянського суспільства.

Більше того, президент неодноразово декларував, яку значну вагу для нього має міжнародна оцінка виборчої реформи – про що було повторено і на нещодавній зустрічі з керівництвом Венеціанської комісії. В адміністрації глави держави наголошують, що саме на його запрошення європейські експерти відвідали Україну.

Сам президент на зустрічі запевнив, що у випадку негативної оцінки, законопроект буде доопрацьовано. Однак, лише остаточна версія тексту проекту закону покаже, чи дійсно його автори та головний ініціатор прагнули забезпечити ефективний та відкритий процес виборчої реформи, чи всі зустрічі з українськими та європейськими експертами та залучення громадських організацій було "грою на публіку".

Денис Ковриженко, директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив, для УП