Чому ми просимо підтримати опозиційний проект закону "Про прокуратуру"?
Засідання у середу парламентського комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, на якому попередньо розглядалися президентський та опозиційний проекти закону "Про прокуратуру", чітко показало, що з цього приводу Партія регіонів не налаштована на професійну та фахову дискусію.
Вона готова піти на все, аби залишити у прокуратури всі ті важелі тиску, які на сьогодні зосереджені в її руках, та залишити максимально без змін проект закону у редакції адміністрації президента.
Хоча обидва законопроекти – і опозиційний, і президентський – побудовані на схожій базі, після їх порівняння очевидною є різниця у цілях, які ставить перед собою президент та лідери опозиційних фракцій у питанні функціонування прокуратури.
Нібито у альтернативних проектів багато спільних рис.
Це і позбавлення прокуратури функцій нагляду за додержанням і застосуванням законів та попереднього слідства. Це і більш прозорі процедури набору та навчання прокурорів, їх просування по службі та організації дисциплінарного провадження щодо них.
Але прочитавши повністю проект закону, запропонований президентом, ми дійшли "невеселого" висновку, що основна його мета – за реформаторським фасадом й надалі залишити прокуратуру органом політичного та бізнесового тиску на конкурентів. Жодними засобами не перетворити її на аполітичний елемент системи правосуддя у відповідності до європейської правової традиції.
Для довідки. 5 листопада 2013 року трьома опозиційними фракціями в парламенті було зареєстровано проект закону №3541-1 "Про прокуратуру", який є альтернативним президентському. До авторського колективу увійшли три лідери опозиційних фракцій – Віталій Кличко, Арсеній Яценюк, Олег Тягнибок та народні депутати Віктор Чумак, Валерій Карпунцов, Наталія Агафонова ("УДАР"), Павло Петренко, Андрій Кожем’якін ("Батьківщина") і Олег Махніцький (ВО "Свобода").
Отож, обидва проекти походять від проекту закону, розробленого Комісією зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права, так званою "комісією Головатого", який у 2012 році отримав схвальний висновок Венеціанської комісії.
В чому ж наші принципові відмінності? Зупинюся на головному.
Перша і суттєва відмінність полягає у різному погляді на систему прокуратури.
Так, нижчою ланкою цієї системи у нас є окружні прокуратури, юрисдикція кожної з яких буде поширюватися на територію нинішніх 3-4 адміністративно-територіальних районів, що дозволить значно послабити корупційні зв’язки за схемою "районний прокурор – керівник районної міліції – голова районного суду – голова райдержадміністрації".
Такий підхід дозволяє нам чітко визначити перелік прокуратур, що функціонують, не надаючи, як це робиться у проекті АП, зайвих повноважень Генеральному прокурору.
Друга ключова різниця – це кількість прокурорів та структура прокуратур.
Згідно з проектом президента, кількість прокурорів, інших працівників органів прокуратури та структура прокуратур визначається наказом Генпрокурора на його власний розсуд. Ми ж пропонуємо чітко регламентувати як структуру прокуратур, так і граничну кількість прокурорів, адже сьогодні ці штати невиправдано і штучно "роздуваються".
За нашим проектом, кількість прокурорів у Генпрокуратурі має бути не більше ніж 80 прокурорів, у регіональній прокуратурі їх кількість визначається із співвідношення не більше ніж один прокурор на 75 тисяч осіб, а в окружній прокуратурі – не більше ніж один прокурор на десять тисяч осіб. Ми не видумали з "пустого" такі цифри, вони ґрунтуються на середньоєвропейському показнику кількості прокурорів на 100 тисяч населення.
Третя відмінність стосується вирішення питання процесуальної незалежності прокурора.
У президентському проекті прокурори вищого рівня мають право давати вказівки прокурору нижчого рівня, погоджувати прийняття ним певних рішень та здійснювати інші дії, які прямо стосуються реалізації цим прокурором функцій прокуратури. Крім того, подавати апеляцію та касаційну скаргу можуть і прокурори вищого рівня, але принципи розподілу справ між прокуратурами різного рівня чомусь ніхто не визначив. А це, в свою чергу, говорить про те, що у новій прокуратурі збережеться практика передачі справ від одного прокурора чи прокуратури в іншу, що ставить під сумнів принцип їх незалежності.
Згідно з пропонованим нами законопроектом, така ситуація стає неможливою.
По-перше, можливості керівника прокуратури впливати на рядового прокурора будуть збалансованими. Зокрема, передача справи до іншого прокурора стане можливою лише за згодою зборів прокурорів.
Крім того, наш закон чітко визначає якими категоріями справ опікується кожен рівень прокуратури:
* по справах, які розслідуються ДБР, нагляд за досудовим слідством та представлення обвинуваченням здійснює Генпрокуратура через спеціально створене Головне управління;
* контроль за провадженнями по тяжких та особливо тяжких злочинах, які не підпадають під юрисдикцію ГПУ, лежать на регіональних прокуратурах;
* решта справ – за окружними прокуратурами.
Також у проекті закону чітко виписані можливості для вступу прокурорів вищого рівня для оскарження рішення судів, що суттєво мінімізує політичний тиск та вплив на роботу прокурорів.
Четверта ключова відмінність полягає у реалізації прокуратурою функції представництва держави та юридичних осіб.
За проектом АП, через реалізацію цих функцій прокуратура фактично повертає собі майже всі ті повноваження, які вона сьогодні має в рамках реалізації функції загального нагляду за законністю. Таким чином, не виконується вимога Венеціанської комісії, згідно якої "як громадянин, так і будь-яка особа, котра має право представляти інтереси окремих осіб, повинні мати можливість заперечувати проти такого представництва".
Також з метою встановлення наявності підстав для представництва в суді, за проектом АП прокуратура має право вимагати у державних та комунальних установ і організацій документи, в тому числі й ті, що містять комерційну таємницю та інформацію з обмеженим доступом, отримувати пояснення від працівників таких установ, мати безоплатний доступ до інформаційних баз даних державних органів, а також звертатися до контролюючих органів щодо проведення перевірок і ревізій.
Фактично, тут йдеться про повернення загального нагляду прокуратури під іншою "вивіскою". Ми ж пропонуємо прокурору здійснювати представництво в суді інтересів фізичних осіб за умови подання такими особами або їх законними представниками відповідної заяви.
П’ята відмінність стосується процедури призначення Генерального прокурора.
Венеціанська комісія вказує на те, що Генпрокурор повинен призначатись згідно не політичних, а професійних критеріїв. Тому ми пропонуємо кожній кандидатурі на цю посаду пройти крізь "сито" кваліфікаційно-дисицплінарної комісії, а також через відповідний конкурс, і тільки після цього президент має право вносити таке подання до Верховної Ради.
Чомусь не дивно, що жодної згадки про такий конкурс у президентському проекті закону немає.
Так само відрізняється і визначення терміну повноважень Генерального прокурора, який за нашою ініціативою складає 6 років, а згідно проекту президента – 7. Також ми вважаємо доцільним звільняти Генерального прокурора і за політичними підставами - через висловлення недовіри Верховною Радою, і за професійними – відповідним поданням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії до президента України.
Шоста відмінність простежується у різниці підходів до прокурорського самоврядування, адже ми пропонуємо запровадити виключно таємний спосіб голосування на Всеукраїнській конференції працівників прокуратури при вирішенні кадрових питань, і за умови, що членом Ради прокурорів не може бути особа, яка перебуває на адміністративній посаді.
Сьома відмінність полягає у нашому чіткому визначенні рівня відповідних надбавок та посадового окладу прокурора у мінімальних заробітних платах.
Крім того, ми пропонуємо прописати фінансування кожного рівня прокуратур окремим рядком у Держбюджеті та створити органом прокурорського самоврядування відповідну Адміністрацію прокуратури України, яка буде головним розпорядником бюджетних коштів.
Таким чином, ми суттєво убезпечуємо рядових прокурорів від фінансового тиску та фінансової залежності. На жаль, у проекті АП ці питання не вирішуються, і головним розпорядником бюджетних коштів там вказана Генпрокуратура, а розміри посадових окладів встановлює Кабмін.
Нарешті, проблемою проекту закону президента є процедура набуття ним чинності. Згідно прикінцевих положень, він набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем оголошення Вищою кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів України та Радою прокурорів України про початок своєї діяльності.
Тобто, ми можемо скільки завгодно довго цього чекати. А слідчі функції від прокуратури не підуть аж до створення Державного Бюро Розслідування. В той же час, опозиційним проектом закону пропонується дати час до 1 вересня 2014 року для того, щоб підготувати всі відповідні зміни до законодавства, створити ДБР, передати йому слідчі функції, сформувати органи прокурорського самоврядування, відповідні комісії та ввести новий закон про прокуратуру у дію.
Отож, опозиційний законопроект №3541-1 – це і є та альтернатива, яка сьогодні ще передбачається державною політикою в Україні. І, головне, що він став не просто альтернативою, а повноцінним і кращим "замінником" президентському проекту.
Звичайно, хотілося б, щоб вирішальним у питанні "альтернатив" стало слово не політиків, а експертів галузі та активної громадськості. Але ми живемо в інших реаліях.
Тож я закликаю парламентську більшість проголосувати не за "свій", а за кращий проект закону, який дійсно сьогодні реформує прокуратуру в якісно інший бік. Більше того, ми готові створити спільну робочу групу, обговорити обидва законопроекти і запропонувати один спільний, де будуть втілені всі найкращі норми і враховані європейські засади роботи органів прокуратури.
Але влада не збирається шукати консенсус і робити проект, який потрібен країні. Її мета – й надалі залишити прокуратуру каральним органом своїх конкурентів у політиці та бізнесі.
