Реформа державної служби – чи з'явиться в неї ім'я?

Жодна система не здатна до самореформування. (Вільне формулювання ІІ-го закону термодинаміки)

11 листопада 2016 року Уряд схвалив Концепцію запровадження посад фахівців з питань реформ (ФПР), інакше – "реформаторських кадрів". І хоч ця подія пройшла непомітно для суспільства, реалізація Концепції, безперечно, матиме величезний вплив на функціонування виконавчої влади в Україні загалом.

Формальним автором Концепції є Національне агентство України з питань державної служби. Але реально її готували українські експерти разом із експертами Дорадчої групи ЄС з питань реформи державного управління.

Отже, Концепція містить ряд революційних з точки зору реформування системи виконавчої влади новел, які мають зрушити українську державну службу в бік функціонування за європейськими принципами належного урядування.

І, що головне, – залучити на державну службу "нову кров" на нових умовах та під амбійційні завдання.

*   *   *

У чому суть Концепції?

Перша й важлива цитата – хто ж такі "фахівці з питань реформ": "Фахівці з питань реформ – це державні службовці, призначені на такі посади за результатами відкритого конкурсу відповідно до вимог і в порядку, що визначені Законом України "Про державну службу".

Посади фахівців з питань реформ – це посади державної служби категорій "А", "Б" і "В" з посадовими обов'язками, що передбачають підготовку та реалізацію ключових національних реформ…, на які поширюються спеціальні умови оплати праці в рамках загальної системи оплати праці державних службовців".

Реалізація Концепції має вирішити дуже гостру проблему кадрів в апаратах міністерств.

На початку 2015 року один із новопризначених міністрів "не з системи" мені розповідав таке: "В апараті міністерства умовно є три категорії працівників. Головна мета першої категорії – "протриматись" до пенсії. Представники цієї категорії – тихі, безініціативні і часто абсолютно даремні працівники "від дев'ятої до шостої". Їх всього 20-30% загальної чисельності.

Друга категорія, як правило – керівники структурних підрозділів або провідні спеціалісти. Їх основне завдання – контроль грошових потоків за схемами, які вони самостійно створили в галузі, або їх "поставили" контролювати ті, хто ці схеми створив. Вони можуть працювати, скільки треба, часто – допізна, і часто є дуже гарними фахівцями. Їх місячний дохід – від 5 до 10 тисяч доларів. Їх всього 30-40% від чисельності апарату.

Третя категорія – це дійсно кваліфіковані працівники, які тягнуть на собі всю поточну роботу міністерства (є й такі "динозаври"). Їм часом теж "приплачують" відносно невеликі суми, тому що хтось має "тягнути" основну роботу міністерства на собі. Це, як правило, дійсно гарні фахівці, Їх – теж біля 20-30%".

Саме представники першої та другої категорій працівників апаратів міністерств та інших органів влади саботують та чинять опір будь-яким змінам чи реформам. Тому що реальні реформи несуть загрозу їх існуванню, їх доходом та доходам їх "спонсорів".

Тому реформи в Україні ідуть так важко. Процес просувається набагато легше в тих сферах відповідальності міністерств, де міністри змогли провести хоч якусь реорганізацію апаратів та завести в них принаймні невелику кількість працівників "не з системи".

Досвід "реформування" прокуратури та судової системи засвідчив, що "ніяка система не здатна до самореформування", тим більше корумпована система.

Натомість найбільш відомий приклад більш-менш вдалої реформи – це створення патрульної поліції "з нуля" і паралельно існуючій системі.

Експерти розуміли, що неможливо реформувати систему державної служби, яка досі несе в собі "родинні плями" радянської системи, помножені вади "негативного відбору" на останніх 20 років.

Але, неможливо зробити все й одразу.

Першим важливим кроком була ухвала ВР революційного закону "Про державну службу" із його системними проєвропейськими принципами побудови нової держслужби.

Другим – розроблення та схвалення КМУ Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки із планом її реалізації, яка визначає реформування системи державного управління за 5 напрямками: система стратегічного планування, державна служба, система організація виконавчої влади, адміністративні послуги та публічні фінанси.

Тепер виникло питання: а хто буде впроваджувати ці та інші системні реформи?

Відповідь дає саме ця Концепція – спеціальний корпус "фахівців з питань реформ", які мають стати лідерами реформ і тими, на кого рівнятимуться всі інші державні службовці. Мова йде не тільки про реформу державної служби, але й інші ключові національні реформи.

Тому першим кроком плану реалізації Концепції (наразі проект плану знаходиться на узгодженні в Уряді) є визначення Урядом переліку ключових національних реформ, який, очевидно, має корелюватись із Планом дій Уряду на 2017-2019 роки. Принаймні, наразі проект такого плану передбачає перехід на трирічне планування.

Далі – буде сформовано перелік міністерств, відповідальних за впровадження таких реформ, а в кожному міністерстві – перелік посад, які відповідатимуть за реалізацію заходів із реалізації реформ.

До речі – державні секретарі "за визначенням" мають бути фахівцями-реформаторами. Але, проблема в тому, що відповідно до Стратегії РДУ, конкурси на посади держсекретарів мали бути проведенні після схвалення Концепції, затвердження додаткових спеціальних вимог та спеціальної схеми оплати праці для них.

На жаль, сталося навпаки. І тепер мусимо шукати вихід із ситуації, що сталася.

*   *   *

Наступний крок – затвердження додаткового переліку спеціальних вимог до кандидатів на посади "реформаторських кадрів" та спеціальної методики їх оцінювання. А також – схеми оплати праці, яка має бути конкурентною на українському ринку для фахівців відповідної кваліфікації (орієнтовно від 25 тисяч гривень для спеціалістів і до 60 тисяч гривень для державних секретарів загалом із всіма доплатами).

До речі, додаткові витрати бюджету на оплату праці ФПР обіцяє компенсувати Європейський Союз в рамках підтримки реформи.

Далі – оголошуються і проводяться конкурси на посади ФПР. Забезпечити контроль за дотриманням прозорості та справедливості конкурсів має спеціальний "корпус" українських та міжнародних експертів.

Крім додаткових вимог до кваліфікації, Концепцією визначено, що для фахівців з питань реформ:

– встановлюється перелік і строки виконання завдань з підготовки та реалізації ключової національної реформи, а також критерії, за якими визначається успішність проходження випробування строком 6 місяців;

– ФПР проходять щороку оцінювання результатів своєї службової діяльності на загальних підставах відповідно до закону "Про держслужбу". Основним критерієм оцінювання є успішність виконання завдань та заходів відповідно до затверджених планів;

– плани роботи та результати оцінювання службової діяльності оприлюднюються на офіційних веб-сайтах Нацдержслужби та відповідних державних органів, у тому числі для забезпечення здійснення громадського контролю за результатами діяльності фахівців з питань реформ.

Отже, "на папері" все виглядає гарно та перспективно, Європейський Союз повністю підтримує цю концепцію і готовий підтримати її фінансово.

Застереження і сумніви поки є саме в питаннях її реалізації.

Адже на відміну від реформи поліції в цій реформі поки що немає сильної команди реформи та її лідера в Уряді (якою була Хатія Деканоідзе, людина "не системи"). Тобто, поки ніхто із Уряду не зголосився взяти відповідальність за здійснення цієї реформи і стати її справжнім неформальним лідером.

Усі успішні реформи мають свого лідера, а реформи, як правило, носять його ім'я: економічна реформа Бальцеровича в Польщі, політична – Гавела в Чехії чи Валенси в Польщі. В Україні – реформа поліції Деканоідзе, чи реформа системи державних закупівель Стародубцева-Нефьодова, чи податкова Южаніної-Данилюка. Чи, зрештою, реформа децентралізації Гройсмана-Зубка.

Реформа державного управління та державної служби в Україні поки що чекає на свого лідера.

*   *   *

P.S. Щодо державних секретарів ситуація є наступною.

Є декілька проблем в роботі Комісії вищого корпусу державної служби, що проводить конкурси на посади категорії "А".

Перше – якими б не були ідеальними "правила гри", закладені в законі чи постанові уряду про порядок проведення конкурсів, якщо є запит на їх порушення чи чисто формальне виконання – проблема не в правилах, а у виконавцях.

В спорті за виконанням правил всіма гравцями та тренерами слідкують спеціальні судді. У нашому випадку такими "суддями" має стати громадянське суспільство, тому що більше нема кому.

На жаль, поки конкурси організовані та проходять із порушенням ряду принципів, закріплених в Законі "Про державну службу" та Порядку проведення конкурсів: довіри суспільства, доброчесності, ефективного і справедливого процесу відбору.

Комісія досі не знає, яким чином і якими ресурсами перевіряти кандидатів на доброчесність. Хоча ряд громадських організацій на чолі із РПР проводять "неформальний" моніторинг кандидатів на предмет "гріхів" минулого – принципово це ситуації не міняє.

Є проблеми і з формуванням складу Комісії. Здається, деякі призначені за посадою члени Комісії явно обтяжені своїм "почесним обов'язком", який, до речі, виконується на громадських засадах.

І часом на диво синхронно голосують за певних кандидатів представники так званих профспілок та федерації роботодавців ("так званих" – зазначено свідомо).

І останнє – Уряд, як колегіальний орган, має повне право не призначити своїм рішенням на посаду державного секретаря кандидатуру переможця конкурсу. В такому разі подається другий номер конкурсу. Якщо і він не проходить – тоді повторний конкурс.

Але чомусь Уряд поки не скористався своїм законним правом. Чи так було і задумано?..

Сергій Сорока, Експерт ГП НОВА КРАЇНА та РПР з реформи державної служби, Член Координаційної ради КМУ з питань реформування державного управління, спеціально для УП