Нотатки про візит прем'єр-міністра до США або хто визначає зовнішній курс держави?

Сьогодні на час візиту прем'єр-міністра Віктора Януковича до США знову актуалізувалося питання: "хто з владного трикутника парламент-уряд-президент визначає основний зовнішньополітичний курс держави?"

Політичні сили, які сьогодні сформували уряд, заявляють, що зовнішня політика – прерогатива Верховної Ради або ж правлячої парламентської коаліції.

І намагаються це закріпити формальними кроками, затвердивши на засіданні антикризової коаліції директиви до візиту Віктора Януковича в США.

Інші відстоюють право президента як глави держави керувати зовнішніми відносинами.

Тож у середовищі сучасної політичної еліти існують різні, іноді протилежні, погляди на дану проблему.

Де вихід із колізії? Звісно, в Конституції: її положення настільки чітко визначають повноваження органів державної влади у сфері здійснення зовнішньої політики, що тлумачення однозначне.

Верховна Рада України визначає основи зовнішньополітичного курсу, зокрема до її конституційних повноважень належить "визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики" (стаття 85 Конституції).

Для того щоб дійсно розібратися у тому, який вплив має парламент на формування зовнішньої політики, необхідно пояснити, а що таке власне ці "засади".

На думку автора, це означає, що Рада задає лише основні вектори чи напрями зовнішньої політики, а також засадничі підстави її здійснення.

Зокрема, це може бути, наприклад, відповідність здійснення зовнішньої політики Конституції та законодавству України, дотримання таких принципів міжнародного права, як рівноправність у міждержавних відносинах, визначення окремих векторів зовнішньополітичної діяльності або стратегічних цілей зовнішньої політики (наприклад, європейська чи євроатлантична інтеграція) тощо.

Зрозуміло, що при такому підході навряд чи логічним буде визначення в окремому законодавчому акті конкретних завдань та строків у сфері зовнішніх відносин. Це стосується, зокрема, строків вступу до НАТО чи СОТ або конкретних шляхів їх досягнення.

Наступне питання: а яким чином Верховна Рада визначає засади зовнішньої політики? Вже декілька років серед юристів і політологів точиться жвава дискусія на тему: чи потрібен взагалі окремий закон, який визначає засади зовнішньої політики, на чому наполягають, зокрема, соціалісти.

Автор належить до тих людей, які вважають, що окремого законодавчого акту з цього приводу ухвалювати не потрібно. Адже, приймаючи закони, Верховна Рада в кожному з них визначає засади внутрішньої та зовнішньої політики. Так, як це було, наприклад, із законами про СОТ чи з законом про основи національної безпеки, де стратегічною метою визначено вступ до НАТО.

До речі, ще в 1993 році була ухвалена постанова ВРУ про основні напрямки зовнішньої політики. Документ визначає співробітництво з країнами ЄС та НАТО як "підгрунтя для розширення участі України в європейських структурах та майбутнього інтегрування її господарства до загальноєвропейського і світового економічного простору".

Проте, наскільки згадана постанова є визначальною для зовнішнього курсу України? Тут є декілька аспектів.

Перший: даний документ – це не закон України, а постанова, яка приймалася до ухвалення Конституції в 1996 році.

Другий: з того часу минуло 13 років. Звісно, протягом цього часу ситуація змінилась. Тому навряд чи це є законодавчий дороговказ у здійсненні зовнішньої політики України.

І наостанок. Як це не парадоксально, але активну участь у сфері законодавчої діяльності бере і президент. Конституція передбачає активну взаємодію парламенту, президента й уряду у зовнішній політиці навіть на рівні безпосередньо парламентської роботи.

По-перше, глава держави та уряд є суб'єктами законодавчої ініціативи. Вони можуть подавати свої законопроекти, у тому числі у зовнішньополітичній сфері, як невідкладні до розгляду парламентом.

По-друге, і напевне, це один із визначальних факторів впливу, президент має право вето на закон, який на його думку не відповідає національним інтересам України або ж його політичній програмі. Отже, президент має суттєві важелі впливу на визначення засад здійснення зовнішньої політики.

По-третє, парламент, пост-фактум, теж має певні важелі впливу на дії президента та уряду.

Наприклад, через ратифікацію або не ратифікацію міжнародних та міждержавних договорів. І такі приклади у практиці українського парламентаризму були.

На сьогоднішньому етапі вплив глави держави на зовнішньополітичні засади є визначальним. Ухвалений закон про основи національної безпеки чітко визначає стратегічною ціллю України вступ до НАТО. Будь-які спроби змінити це положення, ухваливши інші засади зовнішньої політики, будуть заветовані президентом.

Тому "антикризовики" шукають інші шляхи, щоб обрізати повноваження глави держави. Про це трохи нижче.

Президент має також самостійні повноваження у сфері здійснення зовнішньої політики. До його виключної компетенції належать "представлення держави в міжнародних відносинах, здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України" (стаття 106 Конституції).

Що означає "керівництво" у даному аспекті? "Керівництво – сукупність дій, які забезпечують виконання поставлених цілей", тобто визначення конкретних строків, завдань, механізмів їх реалізації у сфері зовнішньої політики.

Тобто, саме глава держави, наприклад, може визначити конкретні строки щодо вступу в НАТО, приймати рішення про приєднання до ПДЧ, інші стратегічні рішення щодо зовнішньої політики держави, укладення чи розірвання міжнародних договорів. Звісно, шляхом ратифікації парламент може і не підтримати дії президента.

Це також означає, що глава держави затверджує директиви на підставі матеріалів МЗС будь-яким органам державної влади.

Отже, неподання Кабінетом Міністрів таких директив президенту – грубе порушення Конституції.

Тому дії глави держави, які були спрямовані на забезпечення виконання його конституційних повноважень, були абсолютно законними і логічними. "Антикризова коаліція" може ще раз затвердити будь-які директиви. Правових наслідків таке рішення мати не буде.

Отже, виникає запитання: "які ж функції уряду і прем'єра в зовнішньополітичній діяльності?". Згідно Конституції, прем'єр-міністр взагалі не має самостійних повноважень у цій сфері, натомість уряд "здійснює внутрішню та зовнішню політику" (стаття 116 Конституції).

Таким чином, основним законом держави визначено, що уряд діє на підставі законів, ухвалених Верховною Радою, і є лише виконавцем зовнішньополітичних задач, визначених президентом.

Потрібно також прояснити статус міністра закордонних справ в структурі Кабміну. Відповідно до Конституції він призначається парламентом за поданням президента.

Тобто, як і міністр оборони, він входить до складу уряду на особливих конституційних підставах, які передбачають його позакоаліційний статус в КМУ.

Виходячи з цього статусу, цілком зрозумілим є і те, що "президентський міністр" виконуватиме програму саме президента у сфері зовнішньої політики. Іншого висновку, який випливає із комплексного аналізу конституційних норм не може бути. Як цілком логічним є і звільнення міністра оборони і закордонних справ лише за поданням президента.

Конституція України чітко визначає права і обов'язки всіх гілок державної влади у сфері здійснення зовнішньої політики.

Скандали та суперечки з приводу розподілу "владного пирога" – від свідомого ігнорування положень основного закону країни та незнання їх. Така практика є неприпустимою для політиків, які справді дбають про національні інтереси своєї країни.

***

Конституційний нігілізм – яскрава ознака діяльності "антикризової коаліції". Це підтверджує політичний фарс, розіграний у стінах Верховної Ради. Це чергова ланка у сценарії послідовного обмеження конституційних повноважень президента, реалізація якого відбувається за принципом кавалерійського наскоку та психічної атаки.

Сьогодні ми стали свідками продовження політичних переслідувань міністрів оборони та закордонних справ. Саме ці міністри, кандидатури яких, згідно з Конституцією, подає на призначення президент, відповідають за поглиблення співпраці з НАТО та виконання процедур, необхідних для вступу в Альянс.

Проти Анатолія Гриценка антикризова коаліція розгорнула брудну піар кампанію, висуваючи безпідставні і не підкріплені фактами звинувачення в корупції.

У той же час антикризова коаліція звільнила з посади міністра закордонних справ Тарасюка після того, як міністерство зайняло принципову позицію щодо незмінності зовнішньополітичного курсу України та необхідності виконання прем'єром директив, які президент України своїм указом затвердив для візиту Януковича до США.

В рамках боротьби із інакомислячими відбулося і звільнення Верховною Радою очільника МВС Луценка.

Сьогодні "холодна війна" уряду проти президента перетворилась на відкрите протистояння. Навряд чи політики з біло-голубого табору усвідомлюють ціну цього кроку. Адже він здатен спровокувати дезінтеграційні процеси як всередині антикризової коаліції, так і в системі влади загалом.

Автор

Ігор Жданов, член Ради партії "Наша Україна", для УП