Імперативного мандату бояться лише боягузи
Цей текст наданий представниками Комітету виборців України, який, як відомо, виступає категорично проти імперативного мандату.
Президент України підписав закон №602-V, інакше кажучи, про так званий "імперативний мандат".
Своїм автографом під цим документом Ющенко вкотре не виконав свою місію гаранта дотримання Конституції та підтримав ідею парламенту, якою завдається суттєва шкода розвитку місцевого самоврядування.
По-перше, місцеве самоврядування є виключним правом територіальної громади, як первинного суб’єкта, самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. (ст.140 Конституції, ст. 6 закону про місцеве самоврядування).
Вирішення громадою питань місцевого значення включає як вибори представницьких органів, так і відкликання депутатів відповідних рад.
По-друге, до системи місцевого самоврядування входять виключно територіальна громада, відповідні рада, її виконавчі органи, голова громади та органи самоорганізації населення.
І саме основний суб’єкт самоврядування наділяється повноваженнями щодо формування та припинення повноважень відповідних рад та їх окремих представників (ч.1 ст. 141 Конституції, ч.1 ст. 5 закону про місцеве самоврядування, розділ V закону про статус депутатів місцевих рад).
По-третє, депутат обирається безпосередньо територіальною громадою (на основі загального, рівного та прямого виборчого права) і як представник інтересів територіальної громади, зобов’язаний виражати і захищати інтереси відповідної громади…, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування (ч.1 ст. 141 Конституції, ч.2. ст. 2 закону про статус депутатів місцевих рад).
Наведені вище положення дають підстави стверджувати, що єдиним суб’єктом, спроможним обирати та відкликати своїх представників, є виключно відповідні територіальні громади.
І наділення законом про імперативний мандат зазначеною функцією такого суб’єкта як "вищий керівний орган політичної партії" грубо суперечить концепції місцевого самоврядування, Основному закону та міжнародним зобов’язанням, взятими Україною.
Відповідно ж до частини першої статті 7 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої в Україні, "мандат місцевих обраних представників передбачає вільне здійснення ними своїх функцій". Власне ця норма чітко визнає, що запропонований законом №602-V інститут імперативного мандату суперечить хартії Ради Європи.
На превеликий жаль, президент, підписуючи закон, не врахував також і критичні зауваження як Парламентської асамблеї Ради Європи, так і Венеціанської комісії щодо запровадження в Україні імперативного мандату.
І хоча акцент цих зауважень стосувався статусу народних депутатів, проте, він повною мірою стосується і депутатів місцевих рад. Адже Венеціанська комісія вважає, що норма про імперативний мандат "...надає політичним партіям право анулювати результати виборів".
У не зовсім демократичних країнах імперативний мандат застосовується для встановлення залежності депутатів від виборців, які їх обрали, і передбачається як право виборців надавати накази та відкликати, у разі їх невиконання, відповідних представників.
Однак президент підтримав ідею парламенту створити унікальну форму впливу на депутатів місцевих рад, яка не має нічого спільного з місцевим самоврядуванням та суттєво обмежує права територіальних громад.
Навіть імперативний мандат або ж право на відкликання депутата, яке існувало за часів радянської України передбачало право на припинення мандату виключно виборцями.
Варто також згадати норму статті 21 закону про місцеве самоврядування в Україні, відповідно до якої обмеження прав територіальних громад згідно з Конституцією та законами може бути застосоване лише в умовах військового чи надзвичайного стану.
Ініціатори закону не досягнуть бажаного результату
ЗМІ, політики та окремі експерти вважають, що з набранням чинності закону, політичні сили позбавлять мандату депутатів, які вийшли з відповідних фракцій протягом роботи місцевих рад V скликання.
Однак така позиція є бажаною для окремих політиків і суперечить юридичній складовій цього питання.
Дострокове припинення повноважень, у тому числі депутата (зокрема проти власної волі), як правило, застосовується у разі вчинення відповідного правопорушення.
І скасування мандату є мірою конституційно-правової відповідальності.
Однак для правової конструкції правопорушення, необхідно законодавчо визначені або заборона вчинення відповідних дій, або ж обов’язок для особи вчиняти відповідні дії.
Автори закону №602-V чомусь забули виписати в законі чітке зобов’язання депутата вступити до складу відповідної фракції або ж навпаки заборону щодо виходу з такого депутатського об’єднання.
При цьому законодавці визначили такі дії як підставу для можливого скасування представницького мандату депутата.
Тому з формально-юридичної точки зору, в законі немає повного складу правопорушення. Так, не визначено чітку протиправність діянь з боку депутатів як невиконання відповідних вимог, закріплених у нормативно-правовому акті.
Навіть якщо ж врахувати, що зазначені вище дії депутатів є законодавчо визначеним правопорушенням, то в такому разі застосовується конституційна норма, яка визначає, що "закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи.
Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення" (Стаття 58 Конституції).
Тож теза міністра юстиції Лавриновича, який заявив, що до депутатів, які "юридично оформили свій розрив з фракцією, до якої вони увійшли на підставі списку", за яким були обрані, "можуть виникнути питання у керівництва відповідних партій", не є обґрунтованою.
Тому що депутати вийшли з фракцій до набрання чинності закону, а тому за вихід з лав фракції, який відбувся до набрання сили закону, до відповідних депутатів не повинні виникати юридично значущі питання у керівництва.
Що ж до необхідності подання заяви про вступ до фракції, то практично кожен депутат, який вийшов з депутатського об’єднання, вже писав відповідну заяву на початку роботи ради V скликання, коли формувалися відповідні фракції у місцевих радах.
Автори закону передбачили у перехідних положеннях нормативно-правового акту тезу: "його дія поширюється на депутатів місцевих рад (крім депутатів сільських, селищних рад), обраних 26 березня 2006 року".
Але вони ж не передбачили, що депутат повинен, у разі виходу з фракцій до набрання чинності закону, повторно подавати заяву про вступ до цього ж депутатського об’єднання. Тобто депутат вимогу щодо подання заяви виконав, а після набрання чинності закону вже не виходив з жодного депутатського об’єднання.
Для того, щоб у партійного керівництва зовсім не виникало запитань, то депутати, які не увійшли до фракцій або ж вийшли з їх складу, можуть написати та подати до місцевої ради заяви для входження до складу відповідної фракції.
І на цьому юридично значущому акті місія депутата по відношенню до фракції може бути закінчена. Тобто вимогу про написання заяви виконав, з фракції не виходив і постійно відстоює інтереси громади, а партійному керівництву нічим не зобов’язаний.
Також можна звернути увагу на таку підставу для припинення мандату, як відкликання з інших підстав, встановлених вищим керівним органом політичної партії (блоку).
Власне зазначену тезу підписаного президентом закону необхідно визнати чи не найбільшим ляпсусом законодавчого акту в історії українського парламентаризму. Про те, що саме зможуть партійці прив’язати до таких підстав можна лише здогадуватися.
Це прямо суперечить статті 141 Основного закону, відповідно до якої статус депутатів визначається виключно законами України, а відтак і кожна підстава та порядок припинення такого статусу повинні визначатися виключно на законодавчому рівні.
Тому підстави припинення депутатського мандату, визначені партійним органом, досить складно назвати легітимними.
Закон про статус депутатів місцевих рад чітко визначає обов’язки депутата. Зокрема:
* відстоювання та захист інтересів територіальної громади;
* участь у здійсненні місцевого самоврядування;
* дотримання норм депутатської етики;
* підтримання взаємозв’язку з виборцями;
* участь у роботі ради та її органів тощо.
Тобто загальний перелік зобов’язань, який виконує депутат у своїй буденній роботі. І головне, жодним законодавчим актом не передбачена вимога щодо виконання рішень та доручень партії та участь у роботі її органів.
Тому головним критерієм відповідності депутата посаді, яку він займає, є чітке виконання ним законодавчо визначених вимог по відношенню до територіальної громади, а не бажання чи рішення партії.
Тому, чим більше аргументів буде у депутата щодо відстоювання інтересів громади, тим спокійніше він зможе очікувати незаконні партійні рішення.
Президент підтримав запровадження політичного рейдерства
Суперечки щодо дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради вирішуються судом (ч.3 ст. 5 закону про статус депутатів місцевих рад).
На превеликий жаль, прийнятий закон не дає відповіді щодо способу та можливостей депутатам захистити порушені права у судовому порядку.
Саме на цю проблему, звернув увагу заступник глави секретаріату президента Пукшин, який зазначив: "якщо депутата безпідставно позбавили статусу, закон не передбачає можливості звернення до суду за захистом порушеного права".
На відміну від зазначеного закону, така відповідь міститься у статті 124 Конституції: "юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі".
Тому депутат може повністю захистити себе від нелегітимних дій партійного керівництва, однак процесуальний порядок та спосіб захисту вже будуть визначати суди.
Адже законодавці, ухваливши закон імперативного мандату, не внесли жодних змін до інших законодавчих актів, які досить суперечливо врегульовують питання оскарження рішень партії та головне виборчого блоку як суб’єкта правовідносин.
Закон №602-V наділяє всією повнотою прав з’їзди або міжпартійні з’їзди політичних сил розпоряджатися долею депутатів.
Однак для обрання делегатів до цих органів, спочатку необхідно провести обласні, районні та міські конференції.
Можна припустити, що від початку проведення партійних зборів та конференцій та до відкриття з’їзду відповідна політична партія зможе отримати десятки ухвал судів України з різних регіонів про заборону проведення зазначеного заходу або ж рішень представників Феміди про визнання нелегітимними рішення обласних конференцій, на яких були обрані делегати на з’їзд.
З одного боку, виборці та депутати звертаючись до суду розуміють, що в разі проведення з’їзду є очевидна небезпека заподіяння шкоди їх правам, а тому просять суд заборонити партії чи блоку вчиняти відповідні дії.
А з міркуванням позивачів, швидше за все, погоджуватимуться представники судової гілки влади.
Така ж доля чекає й на ухвалені рішення вищих керівних органів партії щодо позбавлення статусу депутата. Оскільки прийняття цих рішень лежатиме поза правовою площиною, підстави їх ухвалення будуть суперечити Конституції та іншим законодавчим актам.
А суд має ухвалювати рішення, керуючись принципом верховенства права, законодавством України, а не лише законом №602-V.
Це ж стосується і оскарження дій територіальних виборчих комісій, у разі якщо останні намагатимуться зареєструвати наступного за списком кандидата.
Законом №602-V передбачено, що повноваження депутата місцевої ради вважаються припиненими достроково з моменту прийняття відповідного рішення вищим керівним органом політичної партії (блоку).
Однак складно уявити, щоб місцеві ради позбавляли депутата права брати участь у роботі ради, її органів, не враховувати його голос при голосуванні, керуючись лише рішенням партії про позбавлення мандату.
Таким чином президент дав хід своєрідному політичному рейдерству, яке полягатиме у можливості за рахунок рішень партій та судів захопити місцеві ради, а з іншого боку, як здатність іншими рішеннями Феміди захищати права та інтереси виборців та депутатів.
Однак, така ідея імперативного мандату могла би втілитися в життя, якби парламентарі внесли зміни не лише до кількох законів, які визначають статус депутатів, а до низки нормативно-правових актів з питань політичних партій, процесуальних законів щодо можливості судового захисту порушених прав.
І головне, чіткий порядок реалізації імперативного мандату визначений у V розділі закону про статус депутатів місцевих рад, проблема лише в окремих моментах його реалізації.
А наостанок додамо, депутатам місцевих рад, у разі прийняття щодо них рішень партій та блоків про дострокове позбавлення їх повноважень, необхідно чітко захищати свої права в суді, тим більше що правова позиція у них конституційна.
Парламенту не варто ухвалювати такі доленосні для країни закони, які не лише не вивчалися ні науково-експертним, ні юридичним управлінням апарату ВРУ та навіть не були прочитані народним обранцями (проект закону був внесений і ухвалений за 9 хвилин його розгляду).
Президенту – у разі, коли парламент 362 голосами прийме закон про президента України, відповідно до якого глава держави буде підзвітним та підконтрольним антикризовій коаліції та опозиції – бути послідовним та підписати закон.
Оскільки як зазначив сам гарант Конституції: "Я підписав закон про імперативний мандат, виходячи з того, що 362 народні депутати висловилися на підтримку такого бачення політичної волі депутата місцевого рівня".
Віталій Павлик, Адвокатська компанія "Граве", для УП
