Скорочення уряду не замінить системної адміністративної реформи
Ліквідація деяких міністерств, їх об’єднання, скорочення кількості членів уряду та державних чиновників однозначно є позитивним кроком.
Хибною є думка, що це зашкодить якості державного управління. Тим більше, що значна частина органів державного управління є нічим іншим як п’ятим, шостим, десятим колесом до авто - їхати можна, але без них значно краще.
Чим менше державних інститутів та чиновників, тим менша залежність людей та бізнесу від них, тим менше можливостей для корупції.
Однак системних вад організації виконавчої влади її скорочення не вирішує. Та й саме скорочення має бути наслідком
Розмежування функцій та закріплення повноважень
Ми вже давно живемо не у плановій економіці, де кожному підприємству, кожній галузі задавався кожен крок поведінки. У реаліях сьогодення потрібен функціональний уряд.
Скільки функцій – стільки і міністерств. До того ж одна функція має бути предметом опіки одного відомства. Тут уже є проблеми.
Спробуйте знайти в українському уряді відповідального за економічну політику. Є міністерство економічного розвитку. А хіба енергетика, будівництво, житлово-комунальний сектор, транспорт (зараз інфраструктура), сільське господарство не є економікою? П’ять опікунів у одного сектора!
Ліквідовано міністерства промислової політики, об’єднано енергетики та вугільної промисловості, житлово-комунального господарства та будівництва, напівліквідовано опікунів-дублерів у статусі віце-прем’єрів. Бо вони стали ще й міністрами.
Це набагато краще, ніж було, але було б іще краще, щоб їх не було взагалі. Міністр – головна фігура відповідальності за певний сектор. Другого бути не може. Бо тоді немає відповідального.
Функції першого міністра (прем’єра) може у випадку відсутності прем’єра виконати будь-який міністр.
Хто здійснює в Україні функції ідентифікації особи, паспортного контролю? Крім МВС, це ще робить Прикордонна служба. Хоча вона покликана здійснювати суто поліцейські функції.
Але є ще реєстрація новонароджених, яка чомусь належить до функцій Мінюсту. Хоча чи є різниця між свідоцтвом про народження та паспортом? Це має бути єдиний документ, що видається як замінник нинішнього паспорта. І все це має бути зосереджене у Міністерстві внутрішньої політики, що має замінити нинішнє Міністерство внутрішніх справ.
Елементом такої внутрішньої політики є і надзвичайні ситуації без наявності окремого міністерства.
Однак є ще велика невидима частина проблеми повноважень.
Назва міністерства ще зовсім не говорить про його функції. Здавалося б, що в нас є одне Міністерство освіти. Насправді їх 16 - кожне міністерство. Уточнимо - більше, бо є ще Державне управління справами, НБУ. Кожне з цих відомств має свою систему освіти.
Про яку єдину освітню політику можна говорити за наявності такої кількості опікунів?
Міністерств охорони здоров’я у нас майже десять - це власне МОЗ, МВС, Міноборони, СБУ, пенітенціарна служба, залізниця, те ж ДУС і т.д.
А що не міністр – то міністр фінансів. А до них додайте ще 450 міністрів фінансів у парламенті. Хто ж тоді Міністр фінансів, без відання і подання якого в Україні не може бути прийнятий бюджет чи внесені зміни до нього? І справа тут не у персоналіях. Якщо не подобається прізвище, міняють особу, але не забирають повноваження.
Мало зачеплений реформою перший пласт проблем і зовсім не зачеплений другий.
Маса людей займаються однією і тією ж функцією у різних владних інститутах. Хоча це мали б робити чиновники одного органу влади, визначеного відповідальним за відповідний сектор чи функцію.
Паралельні і міні-уряди
Усі добре пам’ятають публічні конфлікти останніх років між урядом та секретаріатом президента. Причина – дублювання повноважень.
Ми б і не знали про проблеми, якби вони не стали публічними. Але, непублічний характер конфліктів не означає, що вони менш шкідливі. Ми їх просто не бачимо.
Класичний приклад такого конфлікту - ще один уряд у самому уряді. Мова йде про секретаріат Кабміну. Дивлячись на вивіску по вулиці Грушевського "Будинок Уряду", мало хто знає, що власне уряду у цій десятиповерхівці немає. Там немає міністерств. Для точності - там є ще невеликі залишки Мінфіну і Мінекономіки, яких уже давно збираються відселити. За чисельністю штат секретаріату уряду перевищує кількість усіх працівників Мінфіну, а за структурою дублює сам уряд!
Це місце, де навіки може застрянути будь-яке рішення. Хоча призначення секретаріату – забезпечувати роботу колегіального органу – Кабінету Міністрів. Інших функцій він мати не може, бо підготовку рішень здійснюють потужні "машини" відповідних міністерств.
В силу призначення інституту секретаріату уряду очевидно, що його керівник не може бути міністром. Питання статусу цієї особи залишилося відкритим, воно не врегульовано указом, а для виконання функцій обслуговування уряду не потрібно і чисельності, визначеної указом президента.
Проблема паралельних урядів не тільки у вищезгаданій площині. Є ще кілька десятків міні-урядів (центральних органів виконавчої влади), що не підпорядковані нікому.
Виконавча влада покликана забезпечувати виконання рішень. А це неможливо без жорсткої підпорядкованості.
Це легко зрозуміти на простому прикладі: директор автомобільного заводу може забезпечити випуск авто за умови скоординованої роботи всіх цехів. А як це зробити, якщо один чи два начальники цехів не підпорядковані директору? Дати їм обов’язкові до виконання доручення, а у випадку їх невиконання звільнити він не може.
Класичний приклад таких "цехів" у владі – податкова адміністрація та митна служба.
Мінфін має забезпечити коштами виконання публічних (державних) функцій через інструмент бюджету. Бюджет – це доходи (податкова, митниця), видатки, при дефіциті доходів на які треба позичати кошти (це функція самого Мінфіну) або продавати майно (Фонд державного майна).
Як забити цвях, якщо молоток забрали з Ваших рук? Податкова і митниця Мінфіну не підпорядковані, а законодавче підпорядкування їх Кабміну означає підпорядкування нікому, бо уряд є колегіальним органом.
Ефективне управління вимагає дотримання принципу єдиного керівника. Таким керівником не може бути колектив. Фонд державного майна взагалі не підпорядкований Кабміну. По суті орган виконавчої влади перебуває поза системою виконавчої влади, хоча мав би бути у системі Мінфіну (казна і казенне майно відрізняються лише тим, що перше - державні гроші, а друге – державне майно).
Без достатніх повноважень та жорсткого підпорядкування можна забути про ефективне управління.
Усі органи виконавчої влади, що не є міністерствами, мають бути підпорядковані міністерствам, тобто стати урядовими органами.
Скасування деяких урядових органів є помилкою. Усіх керівників урядових органів, заступників міністрів мають призначати міністри. Неможливо відповідати за справу, якщо Ви позбавлені можливості підбирати людей.
Передбачене адмінреформою спрямування і координація діяльності центральних органів не міняє суті вищесказаного.
Ще раз підкреслимо: управління будується на принципі жорсткої підпорядкованості, що передбачає надання обов’язкових до виконання директив, а за потреби - звільнення. Можливість пожурити і ефективне державне управління – несумісні речі.
На жаль, більшість норм щодо підпорядкування центральних органів виконавчої влади уряду передбачені законодавством. Але указ президента "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" не містить доручень щодо внесення відповідних змін до законів.
Роздержавлення держави
Ми не задумуємося над тим, що інститути держави – це спеціальні державні органи, що утримуються за рахунок коштів громадян, покликані задовольняти ті потреби людей, які вони самі не можуть задовольнити.
З такого призначення держави прямо і однозначно витікає, що виконувати їх можуть тільки інститути держави. В Україні немалу частину цих функцій виконують громадські організації, що, як відомо, є добровільними об’єднаннями громадян. Це, наприклад, стосується охорони здоров’я, науки тощо.
Наше суспільство не знає і не бачить цієї проблеми. Її добре видно щороку в державному бюджеті, кошти якого закріплені за так званими головними розпорядниками бюджетних коштів. Серед них - не тільки органи влади, але й структури, що не мають жодного відношення до інститутів влади, в т.ч. громадські організації, наприклад різного роду академії наук тощо.
Але тоді одне з двох: або відповідна функція перестає бути державною, або ж, якщо вона визначена як державна функція, то ніхто крім інститутів влади її виконувати не може.
Логіка тут дуже проста: є певна державна функція, визначено владний орган, що відповідає за її виконання. Йому і виділяються кошти на реалізацію функції. Коли ж за малям доглядають семеро, і гроші на догляд отримують ще восьмий чи десятий, дитині не позаздриш.
***
Системна глибока реформа центральної виконавчої влади у нас ще не розпочалася. І її не уникнути. Рано чи пізно суспільство прийде до неї. Бажано рано, бажано зараз.
Без такої реформи, що виходить з логіки побудови уряду, фундаментальних принципів управління, проведене скорочення кількості міністерств та державних чиновників закінчиться зростанням їх кількості. Так уже було.
Віктор Пинзеник, голова Українського фонду підтримки реформ, екс-міністр фінансів, для УП
