Фінансові провали української демократії
Демократія змушує робити чи не найскладніше у житті – вибір. Водночас вона дає шанс не тільки підтримати політичну силу голосуванням, а й впливати на її діяльність через фінансову участь.
Та практика показує, що політикам легше і вигідніше працювати з небагатьма неклопітними замовниками їхніх послуг, аніж перейматися створенням стійких широких мереж підтримки.
Наразі маємо розпал виборчої кампанії, але інформація про те, як можна підтримати партію фінансово, хто в пулі утримувачів партії, як і на що вона витрачає кошти, оповита мороком таємниці.
Фінансові аспекти політичної діяльності залишаються непрозорими, а відносини між суспільством і партіями – недовірливими.
Надходження коштів
Потенційно, фінансово, у безготівковий спосіб, підтримати партію можна через постійний рахунок партії та через виборчий фонд. Однак дізнатися, куди слід перерахувати кошти, непросто.
Лише 3 із 22 партій, які подали свої списки, – "Батьківщина", "Собор" і УНА – повідомили на своєму сайті, що вони потребують такої підтримки: вказано номер рахунку виборчого фонду, необхідні для здійснення внеску документи, граничний дозволений обсяг внеску.
На сайтах ще 4 партій – "Свободи", "Зеленої планети", УДАРу, "Україна – вперед!" – є інформація про постійний рахунок партії.
Звісно, дані сайтів не вичерпують собою джерела інформації. Не виключено, що партії вміщують реквізити в різних друкованих ЗМІ. Та й ЦВК одноразово поширює відомості про реквізити виборчого фонду в загальнонаціональних ЗМІ.
Але це не спростовує факт, що українські партії не надто переймаються пошуками "малих" коштів та масованих залежностей.
Власне, для того є певні причини. По-перше, виборчий фонд є тимчасовим засобом накопичення та розрахунків, а рахунок партії – постійним. По-друге, на одноразовий внесок від фізичної особи у виборчий фонд встановлено обмеження – 440 тисяч 800 гривень (400 мінімальних зарплат). А на партійний рахунок можна покласти стільки грошей, скільки потрібно.
За цього ці гроші стають "власними коштами партії" і не підлягають обмеженням за сумою та кількістю перерахувань у виборчий фонд. Тому, за потреби, зручніше прокачувати гроші у виборчий фонд з партійного рахунку.
Така конфігурація "сполучених посудин" має низку недоліків з точки зору прозорості виборчої процедури:
а) по суті позбавляє смислу встановлене законом обмеження на одноразовий внесок від громадянина у виборчий фонд,
б) позбавляє сенсу вимоги прозорості до виборчих фондів, накладені на них тим же законом.
Інший, найбільш поширений і прийнятний спосіб надання коштів – готівкою. Надання таких коштів напряму не заборонене законодавством, яке не встановлює виключно безготівкового способу фінансування партій.
Ці кошти не декларуються ані надавачем, ані отримувачем. Про їх існування часто відомо лише кільком особам в керівництві партії чи виборчого штабу – самі рядові партійці воліють не цікавитися надміру "чим партія багатіє".
Готівкові кошти можна провести в необмеженій кількості через партійний рахунок, або через виборчий фонд, розбивши їх і представивши як внески від різних фізичних осіб.
Такі кошти можна витратити так, як вони й прийшли – готівкою в обхід будь-якого фонду, що є ще кращим. Надавачі таких коштів, як правило, не потребують звітів. Вони потребують послуг від партії, які й отримують, якщо об’єкт для політичної інвестицій вибрано правильно.
Можливість обігу готівкових коштів є додатковим фактором уникнення вимог фінансової прозорості у виборчому процесі та й у політичному загалом.
Крім того, кожен охочий, записавшись членом партії, може надати партії негрошові активи – рухоме й нерухоме майно, яке партія може використовувати на власний розсуд, у тому числі, в цілях виборчої кампанії.
Щоправда, розсуд цей – порядок здійснення партією повноважень власника майна і коштів – повинен бути зафіксований у статуті партії. Наразі такі норми фіксуються для проформи.
Законодавство не обмежує партії у способах набуття усілякого добра, а лише – у джерелах надходжень: фінансову допомогу партії не можуть отримувати від органів державної влади і місцевого самоврядування, крім випадків, передбачених законом, державних і комунальних підприємств, іноземців та анонімних осіб.
Але кошти від фізичних і юридичних осіб можуть надходити тією мірою, наскільки це бажано вкладникам і вигідно донорам.
Отже, не існує жодних кількісних обмежень на фінансову і матеріальну підтримку партії поза виборами. Готовність її надавати зумовлюється лише фактом вільних фінансових активів, рівнем інвестиційної привабливості партії – її "прохідністю" та розумінням своїх зобов’язань й політики в цілому. Себто самим вікном можливості отримувати прибуток через "правильні" владні рішення.
Що стосується прозорості фінансування партій безпосередньо у виборчий період, то ця система дає збій через можливість переводити у виборчий фонд "свою" партійну безготівку, а також – "чужі" готівкові активи, не забезпечені перед цим належною прозорістю.
До того ж, із виборчого фонду повинні здійснюватися не всі види проплат, а лише агітація. Тому коли партійні лідери, та й мажоритарники запевняють, що відзвітують за кожну копійку із свого виборчого фонду, вони мовлять чисту правду. Ще б пак – вони ж не звітуватимуть про надходження і витрати поза цим фондом.
Фінансова звітність партій сьогодні річ настільки необов’язкова, що за даними Міністерства юстиції, у 2010 році лише 33 партії зі 179, що існували на той час, подали свої річні звіти. Звіти за 2011 рік опублікували буквально одиниці.
Витрати
Витрати партій у виборчий період складаються не лише з передвиборної агітації, яка виражається в різноманітних формах – масових заходів, дискусій, прес-конференцій, фільмів, плакатів, телевізійних роликів, виготовлення сувенірної продукції і так далі – усього того, що покликане спонукати виборців голосувати "за" чи "проти" якоїсь партії.
Силенних коштів потребує також робота партійного офісу, передвиборчого штабу, проведення масових заходів, починаючи від з’їзду партії і закінчуючи організацією поїздок і зустрічей з виборцями, утримання членів виборчих комісій, юридичне обслуговування, безпекові заходи.
А якщо взяти до уваги те, що не входить до офіційного набору, наприклад, роздачу "слонів" у вигляді подарунків, концертів, стипендій та все, чим багата фантазія, то суми не піддаються обчисленню.
Наразі партії намагаються уникати оцінок витрат на поточні вибори – в ЗМІ поширюються лише проективні експертні оцінки, які суттєво між собою різняться, базуючись на різних методиках і базах обрахунку.
Офіційною інформацією, тобто навіть лише тією, що стосується "білої" каси, суспільство не володіє і не володітиме – держава не надто переймається питанням моніторингу обігу коштів у політичному середовищі як у виборчий, так і позавиборчий період, хоча це завдання вже давно перезріло.
До 30 квітня 2013 року, відповідно до взятих на себе обов’язків, Україна як член GRECO (Група держав проти корупції) http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/3.%20what%20is%20greco_EN.asp мусить засвідчити прогрес у законодавчому забезпеченні прозорості політичного фінансування.
Сім кроків до фінансової прозорості в політиці
Крок 1. Законодавче встановлення обмежень на обсяг і кількість внесків на користь партії впродовж року. Заборонити фінансування партій юридичними особами. Ці заходи, зрозуміло, не усунуть зацікавленість крупних спонсорів у політичному інвестуванні, але зменшать рівень залежності партії від кількох крупних донорів та "прокачування" коштів.
Ясна річ, що такі законодавчі обмеження можна обійти, тому такий крок мусить супроводжуватися системним довгостроковим моніторингом доходів усіх громадян, що стало б передумовою змін для прозорості політичного фінансування.
Неможливо вимагати фінансової та ділової прозорості від політиків, від партій, самим такої уникаючи.
Крок 2. Встановлення докладних регулятивів внутрішньопартійного доступу до інформації про джерела фінансування партії та її витрати. Такі норми мають міститися в статуті партії, а їх зміст – бути результатом впливу членів партії на внутрішньопартійні порядки.
Налагодження системи фандрейзингу, залучення до нього якомога більшої кількості партійців, наявність статутних вимог про доступ членів партії до фінансової інформації, й тим паче їх дотримання, мало би наслідком кращий стан внутрішньопартійних відносин і зруйнувало б систему "допоки існує лідер – доти існує й партія".
Чи мало українських партій зійшли нанівець тому, що джерелом їхньої фінансової спроможності була ініціатива лідера, чи третьої особи, із залучення коштів, що означає по суті володіння партією?
Крок 3. Державний моніторинг фінансової діяльності партій. Такий мав би здійснюватися за стандартами незалежного аудиту, а також передбачати встановлення єдиної форми фінансової та матеріальної звітності для партії, періоду її подання та санкцій за неподання, неповне чи невчасне її подання.
Важливо також розкривати інформацію про негрошові внески, оскільки вони мають місце і передбачені законодавством. Доцільно запровадити консолідовану звітність партій, включно з їхніми територіальними організаціями, які мають статус юридичної особи, а також усіма афілійованими структурами та підприємствами. Наприклад, друкарнями, видавництвами.
Крок 4. Зобов’язання розкривати інформацію про джерела крупних внесків, мінімальну межу яких ще слід визначити. Такий захід мав би бути частиною фінансової звітності.
Він дозволив би громадянам краще розуміти витоки та зумовленості партійних інтересів.
Відмова парламентарів впроваджувати такий порядок зазвичай пояснюється ризиком того, що "злочинна влада" почне тиснути на спонсорів і симпатиків партій.
Крок 5. Встановлення обмежень на витрати із виборчого фонду та витрати у виборчий період загалом. Передбачений на виборах 2002 року поріг витрат у 2 мільйони 550 тисяч гривень до виборів 2006 року було вилучено як неефективну законодавчу норму.
Однак наявність такого роду обмежень стимулювала б партії до пошуку інших активностей і засобів переконання, аніж масована реклама на всіх можливих носіях. І у сукупності з іншими рекомендованими заходами ставила би партії в більш-менш наближені фінансові умови.
Крок 6. Розвиток системи громадського моніторингу витрат партій, принаймні, у період виборчих кампаній, який дозволив би встановити відповідність звітів партій реальним витратам.
Відповідно, виборець мав би додаткові аргументи на користь тієї чи іншої партії.
Необхідною умовою такого моніторингу має бути оприлюднення партіями своїх проміжних звітів про витрати із виборчих фондів хоча б за декілька днів до голосування.
Між тим, у цю виборчу кампанію з’ясувати рівень відповідності дійсних витрат партій задекларованим ними можна лише після дня голосування, на майбутнє, так би мовити.
Наразі партіям дозволено здійснювати витрати із виборчих фондів до 18 години дня перед днем голосування, причому закриття рахунків і зупинення операцій по рахунках фонду забороняється.
Звіт про використання виборчого фонду вони мусять подати до ЦВК упродовж 15 днів після дня голосування.
Завдання ЦВК – перевірити, чи дійсно з фонду сплачувалися лише і лише агітаційні матеріали, а не виявлення невідповідностей між сукупними обсягами витрат на агітацію та витратами із виборчого фонду. До того ж, на результати виборів така перевірка не вплине.
Крок 7. Наявність, як вказано в Оціночному звіті GRECO по Україні щодо прозорості фінансування партій http://www.minjust.gov.ua/0/11301, "ефективних, пропорційних та запобіжних санкцій" за порушення фінансування партій і виборчих кампаній та запровадження персональної відповідальності за порушення правил.
Наведені пропозиції не вичерпують собою все, що потрібно зробити для того, щоб наблизитися до порогу фінансової прозорості політики та не гарантують стовідсоткової фінансової стерильності політики в умовах, коли політичне інвестування лишається найвигіднішим видом вкладання коштів.
Але вони орієнтують у напрямі змін, які дозволять перетворити політику з гри небагатьох в спільну справу. Інше питання, чи всі хочуть цих змін?
Світлана Конончук, керівник політичних програм УНЦПД, для УП
