За 27 років незалежності України п’ятеро людей були главою держави та один — виконувачем обов’язків. Від першого ж дня вони призначали на ключові посади нових людей. Адже своя команда дає можливість втілювати у життя президентські ідеї, впливати на прийняття рішень у сферах, які напряму непідконтрольні голові держави, та розширювати вплив на різних рівнях і гілках влади. Кадрові рішення — найбільша за обсягом указів робота глави держави: в середньому президенти України за рік звільняли 312 осіб і призначали 738. Зміни команди на найвищому рівні видно неозброєним оком, тому до них прикута увага ЗМІ. Подекуди вони знаходять відображення навіть у фольклорі: наприклад, «любі друзі у владі» за часів Ющенко, чи «окупація Києва донецькими».
VoxUkraine проаналізував звільнення та призначення на посади, на які безпосередньо могли впливати президенти України. Для цього ми розглянули президентські укази, розпорядження та інші нормативні акти, в яких йшла мова про звільнення-призначення (понад 18 000 з 1991 року по липень 2018).
Що за посади фігурують в цих указах? Наскільки глибоко та швидко глави держави оновлювали «президентську вертикаль»? Чим відрізнялась між собою кадрова політика різних президентів?
За допомогою розширеного пошуку на порталі відкритих даних Верховної ради ми виокремили нормативні акти, видані президентом, що стосуються призначення на посади чи звільнення з посад. В результаті ми отримали масив даних із 39 тисяч документів. 53% всіх указів стосуються кадрових рішень у судах і їх аналіз заслуговує окремого дослідження, тому ми не взяли їх до уваги. Кадрові перестановки на дипломатичній службі ми розглянули частково, адже вони не настільки впливають на внутрішню політику, але дають уявлення про глибину змін президентської команди. Загалом ми проаналізували 18 000 нормативних актів президента про призначення та звільнення.
Через регулярні зміни законодавства та Конституції президенти в різні часи могли призначати доволі різний перелік осіб. Найпоширеніші причини – створення, реорганізація чи ліквідування державних органів та зміна порядку призначення чиновників. Для прикладу, Кравчук міг призначати заступників голови Національного комітету з питань роззброєння (зараз не існує), Кучма та Ющенко – наглядові ради держкомпаній (зараз цим опікується Кабмін), а Янукович – голову Державної служби України з питань захисту персональних даних (зараз не існує).
Після ухвалення Конституції у 1996 році стаття, у якій вказано повноваження президента України, змінювалась три рази. Левова частка цих змін стосувалась саме кадрових можливостей президентів.
За всіма редакціями Конституції президенти мали повноваження призначати дипломатів, вище командування Збройних сил України, половину складу ради Національного банку України та Національної ради з питань телебачення та радіомовлення, третину складу Конституційного Суду України. За погодженням з Верховною Радою президенти всіх каденцій (окрім Кравчука та, на початку терміну, Кучми) призначали Генерального прокурора та голову Нацбанку.
Найбільші повноваження мали президенти Леонід Кучма та Віктор Янукович, за яких діяла президентсько-парламентська форма правління. Крім прямих призначень, Кучма та Янукович за згодою Верховної Ради призначали Прем’єр-міністра, Генпрокурора, голову Антимонопольного комітету, голову Фонду Держмайна, голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України, а за поданням Прем’єр-міністра – членів Кабміну, голів органів центральної виконавчої влади та голів місцевих держадміністрацій.
У перший рік свого президентства Віктор Ющенко також мав широкі повноваження. Проте після початку дії нової редакції Конституції у 2006 році частина кадрових повноважень відійшла до парламенту та Кабінету Міністрів. Голова держави більше не міг призначати повний склад Кабміну (залишили лише право на внесення подання про кандидатуру міністра оборони та міністра закордонних справ). Голів Антимонопольного комітету, Фонду Держмайна та Державного комітету телебачення і радіомовлення України почала призначати Верховна Рада за поданням прем’єр-міністра. У 2014 році парламент відновив редакцію Конституції 2004 року з урахуванням змін 2011 та 2013 років.
|
Фільтри
|
Кравчук Л.М.  1991 - 1994 *за Конституцією УРСР* |
Кучма Л.Д.  1994 - 2005 *за Конституцією 1996* |
Ющенко В.А.  2005 - 2010 *за Конституцією 2006* |
Янукович В.Ф.  2010 - 2014 *за Конституцією 2010* |
Турчинов О.В.  лют.2014-чер.2014 *за Конституцією 02.03.2014* |
Порошенко П.О.  2014-нині |
|---|
Протягом повного строку владних повноважень кожен президент змінював керівництво основних державних структур: прем’єр-міністра, членів Кабінету Міністрів (якщо мав повноваження), генпрокурора, голова СБУ, голів обласних та районних державних адміністрацій, голову Нацбанку, голів Антимонопольного комітету та фонду Держмайна. Очільників НБУ змінювали Кравчук, Кучма, Турчинов та Порошенко. За Ющенка та Януковича голови НБУ змінювались через завершення строку повноважень, а не в зв’язку з перестановками у владі.
Дипломатичні перестановки — не першочерговий президентський пріоритет. Найбільше послів, які були призначені попередником, звільнив Ющенко (20%). Порошенко звільнив 18% послів, призначених Януковичем, а Янукович звільнив 15% послів, яких призначив Ющенко. Єдиним, хто не звільняв послів за колишнім президентом був сам Кучма, - всі його звільнення послів стосуються лише тих, кого сам він і призначив.
На внутрішній «арені» новообраний президент обов’язково змінював представників в областях та районах. Регіональні перестановки роблять, зазвичай, великими кількостями в короткий термін і ці призначення добре помітні на графіках кадрових рішень.
Перший президент незалежної України, Леонід Кравчук, порівняно з іншими президентами, займав посаду найменший строк та мав менше кадрових повноважень, тож відповідно здійснив найменше призначень та звільнень. За 2,5 роки президентства він підписав усього 673 призначень та лише 50 звільнень. При цьому 500 призначень Кравчук зробив у квітні 1992 року – це були призначення голів районних та обласних державних адміністрацій. Активно звільняти Кравчук почав у 1993 році. Варто зазначити, що деякі призначення він зробив ще в якості голови Верховної Ради (до грудня 1991).
Перші розпорядження Кравчука стосувалися організації роботи президента: він впроваджував зміни до Адміністрації президента, призначав керівників економічної служби президента, служби по зв'язках з громадськими та політичними організаціями.
У перший місяць Кравчук призначив заступника міністра оборони, віце-прем’єр-міністра та голову Державного комітету у справах охорони державного кордону України (нинішня адміністрація Державної прикордонної служби України) та міністра торгівлі України.
Протягом першого півріччя на посаді Кравчук призначив перших заступників голів державних адміністрацій в областях, представника України при ООН та посла України в Росії, а до кінця року визначився з заступником Секретаря АП та помічником Президента України з військових питань.
Перший рік каденції Кравчука був найбільш активним: за цей період він підписав 90% всіх своїх указів про призначення та 20% указів про звільнення. Це найшвидший темп призначень та найповільніші звільнення серед усіх президентів. Що й не дивно: необхідно було сформувати нові державні структури, а звільняти на той момент ще було нікого.
Леонід Кучма – рекордсмен як за терміном роботи президентом, так і за кількістю призначень. За весь час каденції (липень 1994 - січень 2005) другий президент призначив понад 10 200 посадовців. Найбільше звільнень також було при Кучмі – 3 170.
Другий президент найчастіше змінював прем’єр-міністрів з усіх глав держави, хто мав на це повноваження: за час двох каденцій Кучма призначив шістьох голів Кабміну. Відповідно відбувались і зміни в уряді: наприклад, вже у перший рік каденції Леонід Данилович змінив прем’єра та 30 (з 39) членів Кабінету Міністрів.
В червні 1995 року Кучма отримав нові повноваження завдяки укладанню Конституційного договору з Верховною Радою, після чого почав проводити нові призначення (без звільнень): 63% від усіх призначень за дві каденції припали на період липень-жовтень 1995 року. Більшість з них стосувалися призначення керівного складу місцевих адміністрацій (заступники та перші заступники), а також 26 міністрів (ще чотирьох він призначить протягом року), голів Фонду державного майна, СБУ та Державного митного комітету. Протягом півроку Кучма призначив нових послів у Росії, США та представника України при ООН. Зміни торкнулись також голів усіх 24 обласних та 143 (з 490) районних державних адміністрацій.
Голови обласних адміністрацій за Кучми змінювались у середньому шість разів за 10 років, а районних – сім. При цьому найчастіше (11 разів) змінювався голова Запорізької облдержадміністрації, а найрідше — Київської (2 рази). Анатолій Засуха, голова Київської РДА — один з найбільших «довгожителів» на власній посаді. Він очолював райдержадміністрацію 8 років. Серед рекордсменів також голова Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку Олег Мозговий — 7,5 років на посаді.
Особливо активно Кучма здійснював кадрові зміни у періоди виборів. Наприклад, після парламентських виборів у березні 1998 Кучма вже у травні-липні здійснив половину від усіх звільнень/призначень цього року. Тоді перестановки у більшості стосувались призначень до місцевих адміністрацій, а також заступника голови правління Пенсійного фонду України, радників Президента, голови Фонду держмайна та Державної митної служби.
Наступна активізація у кадрових перестановках припадає на зиму-весну 2000 року: після президентських виборів у листопаді 1999 Кучма звільняв вдвічі більше людей, ніж призначав. Після парламентських виборів у березні 2002 знову «полетіли голови»: вже у квітні Кучма звільнив 55 чиновників та призначив 39. Для порівняння, за півроку до цього він звільняв у середньому по 16 людей на місяць та призначав по 26.
Схожі зміни відбулись і за 3 місяці до закінчення другої каденції Леоніда Кучми. У липні 2003 він змінив заступників міністрів 11 міністерств, двох міністрів, голову Державної прикордонної служби та керівника Державного управління справами. В останні дні президентства, у січні 2005 року, Кучма влаштував «чистку» – тоді на кожне призначення припадало 16 звільнень. З посад пішли прем’єр-міністр та частина складу Адміністрації Президента, заступник голови Державної митної служби, та Державної податкової інспекції, заступник голови Ради національної безпеки і оборони та голови 15 обласних адміністрацій.
Віктор Ющенко (січень 2005 - лютий 2010) очолив державу завдяки Помаранчевій революції. Кадрові перестановки третій президент України робив по-революційному швидко — за період січень-травень 2005 він зробив більше половини від всіх своїх призначень. Швидше за нього сформував нову команду тільки Кравчук. На наступний день після інавгурації Ющенко змінив прем’єр-міністра та реорганізував Адміністрацію Президента у Секретаріат. Відповідно, замість голови президентської адміністрації з’явився державний секретар.
Період найбільших кадрових перестановок (січень-травень 2005) Ющенко розпочав зі звільнень. Лише за перші 10 днів на посаді Ющенко звільнив 10 держпосадовців першої категорії: прем’єр-міністра (тоді ще мав право – зміни до Конституції вступили в силу у 2006 році), міністра Кабінету міністрів, голову СБУ, голів Луганської, Полтавської та Кіровоградської ОДА, голів чотирьох райдержадміністрацій. За перший місяць на посаді Ющенко звільнив 310 посадовців (190 з них — це керівництво місцевих державних адміністрацій), в тому числі 15 міністрів і двох віце-прем’єрів, призначив 17 і трьох відповідно.
Найбільше призначень та звільнень Ющенко здійснив у березні 2005 року: 452 призначення та 325 звільнень. 80% — це зміни голів ОДА та РДА, а решта — керівники центральної виконавчої влади, наприклад, Державної митної служби, Держдепартаменту з питань виконання покарань, Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства.
З травня Ющенко завершив активні перестановки у владі та протягом наступного року у середньому призначав та звільняв по 18 людей на місяць. Як і випадку з Кучмою, змінили ситуацію вибори — після обрання нового парламенту (квітень 2006) Ющенко звільнив 84 чиновників, а призначив 16. Тоді під «скорочення» потрапили голови 74 місцевих адміністрацій, а також 6 силовиків, представник президента у Кабміні, представник та заступник представника президента у Криму, заступник голови Адміністрації Президента.
Загалом за перший рік каденції Ющенко змінив 1197 посадовців (67% від усіх призначень за свою каденцію). За перші 365 днів він встиг змінити всіх голів обласних та районних адміністрацій (у деяких навіть зробив по кілька перепризначень) та 47 референтів (радників) президента України. За весь час перебування на посаді він призначив 1789 посадовців, а 1770 - звільнив.
Віктор Янукович (лютий 2010 - лютий 2014) також довго не вагався над призначеннями – у перший тиждень вступу на посаду екс-прем’єр-міністр змінив керівника Управління роботи з особовим складом Служби безпеки України та двох департаментів СБУ, Державного управління справами та заступника голови АП.
У перший рік президентства Янукович здійснив 50% від усіх своїх призначень – 1446 з 2867. За перший місяць він змінив майже усі вищі керівні посади у силових органах: начальника Головного слідчого управління СБУ, 15 з 24 начальників регіональних управлінь СБУ та командувача Військово-Морських Сил. Серед цивільних, Янукович призначив 19 радників, по представнику Президента у ВР та Кабмін та 17 голів облдержадміністрацій.
Наприкінці 2010 року, внаслідок "конституційного перевороту", Янукович перебрав частину повноважень у Кабміна та Верховної Ради. Одразу після цього він змінив суддів Конституційного суду та керівників силових структур: СБУ, ЗСУ та міністерства внутрішніх справ (цікаво, що 37% усіх призначень до СБУ Янукович підписав ще до впровадження змін у Конституцію).
Далі кадрові перестановки відбулися у керівному складі міністерств аграрної політики та фінансів, Державної податкової та казначейської служб та служби фінансового моніторингу. Активно Янукович і звільняв: за грудень 2010 - січень 2011 він звільнив 146 чиновників, 68 з яких він сам до цього і призначив. Серед тих, хто «провинився» – 12 міністрів та 17 заступників міністрів, 3 віце-прем’єри, член Вищої ради юстиції, голови 12 державних комітетів (в тому числі держкомітет статистики, фінансового моніторингу, ядерного регулювання).
З весни 2011 кількість призначень та звільнень щомісяця зменшувалась. Каталізатором для значних перестановок знову стали парламентські вибори 2012 року: у період з листопада по січень 2013 Янукович перепризначив прем’єра Миколу Азарова (разом з 16 міністрами), призначив нових радників, керівників регіональних управлінь СБУ та голів районних адміністрацій. Натомість пішли з посад голови Укравтодору та митниці, державної податкової служби та агентства з управління державними корпоративними правами та майном.
Через 2 дні після втечі Януковича, 21 лютого 2014 року, виконувачем обов’язків президента став Олександр Турчинов. Постановою ВР була фактично відновлена дія Конституції у редакції 2004 року (із врахуванням деяких подальших змін), на підставах якої далі діяв Турчинов. Першими кадровими рішеннями він звільнив керівний склад АП (чим юридично затвердив фактичне припинення повноважень попереднього її складу), призначив генпрокурора та голову Державного управління справами. За чотири місяці на посаді Турчинов призначив голову НБУ, оновив весь склад керівного апарату СБУ та його департаментів, керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України, призначив 5 радників Президента України та керівника Державного управління справами.
Всього Турчинов підписав 475 указів про призначення та 582 укази про звільнення. При цьому звільняти він поспішав дужче: 70% всіх звільнень Турчинов підписав у перший місяць виконання обов’язків. Впроваджені зміни стосувались перестановок представників президента в областях і керівників центральних органів виконавчої влади та призначень керівного складу СБУ.
Петро Порошенко продовжив «велику чистку», розпочату Турчиновим. Новий президент одним з перших указів призначив нового главу й заступників АП та керівництво Державного управління справами. За перший місяць президентства він призначив голову НБУ, Генерального прокурора, начальника Генерального штабу, перших заступників голови Служби безпеки України. Показово, що президент змінив 93% посадовців, призначених Турчиновим. Зокрема, він призначив нових людей на посади начальників управлінь Служби безпеки України та голів районних державних адміністрацій.
На відміну від попередників, Порошенко не одразу почав впроваджувати активні кадрові перестановки. Зміни були нечисельними, але стосувались ключових позицій в силових структурах. Петро Олексійович призначив нового генпрокурора, начальника Генерального штабу, генерального директора «Укроборонпрому» та керівництво СБУ.
Масові зміни Порошенко почав впроваджувати у вересні 2015 і завершив до кінця першого року президентства: перші півроку переважали звільнення (їх було у 1,5 більше, ніж призначень), а у другому півріччі було більше призначень (їх було майже вдвічі більше). Наприклад, у жовтні та грудні 2014 року Порошенко здійснив 79% звільнень за усю свою каденцію. Тоді з посад пішли голови 196 районних державних адміністрацій, керівники управлінь СБУ у 6 областях, члени національних комісій з енергетики, фондового ринку, ринку фінансових послуг та ринку комунальних послуг. Загалом за перший рік у владі Порошенко змінив голів усіх 24 обласних адміністрацій та 206 (з 490) голів районних адміністрацій.
Друга хвиля кадрових рішень відбулась у січні - березні 2015: тоді на посади заступило 202 нові чиновники. Серед них – новий генеральний прокурор (призначеного в червні Віталія Ярему замінив Віктор Шокін), начальник Центру спеціальних операцій боротьби з тероризмом, начальники управлінь СБУ в Донецькій та Луганській областях та два перші заступники секретаря РНБО.
Починаючи з травня 2015 кадрова політика Порошенко стала менш інтенсивною. У середньому за період з травня 2015 по липень 2018 Порошенко звільняв по 4 людини на місяць, а призначав по 5 людей. Але при цьому траплялися періоди і більш активних кадрових перестановок: екстремум в призначеннях трапився у квітні 2016, коли у відставку пішов уряд Арсенія Яценюка. Тоді президент призначив 92 чиновників, з них більшість – голови місцевих адміністрацій, а також керівний склад Адміністрації Президента та СБУ.
Середній термін перебування на державній посаді у сфері кадрових повноважень президента - 2 роки. Але за роки незалежності на державній службі були мінімум сім осіб, які змогли втриматись на одній посаді категорії «Б» (керівники та заступники керівників держорганів) понад 10 років. Рекордсменом виявилась вже екс-заступниця голови Держстату Наталія Власенко. У її активі 17 років на посаді (з 1997 року, з перепризначенням у 2011 та звільненням у 2014). На другому місці «рейтингу» розташувався екс-голова правління Пенсійного фонду Борис Зайчук. Сумарно він очолював ПФ 14,5 років (з 1996 по 2008 та з 2010 по 2012). Замикає трійку «старожилів» ще один заступник Держкомстату – Юрій Остапчук: він пропрацював на посаді 14 років.
Якщо аналізувати старожилів на посадах найвищого рівня, то найдовше «протримались» у власних кріслах міністри внутрішніх справ Юрій Кравченко (1995-2001) та оборони Олександр Кузьмук (1996-2001, 2004-2005.
Володимир Стельмах – рекордсмен серед голів Національного банку. Він обіймав цю посаду 2 роки за Кучми та 6 років за Ющенка. На другому місці за терміном перебування на посаді голови НБУ — сам Віктор Ющенко, який очолював НБУ протягом 7 років (1993- 2000).
Були і високопосадовці, які втримались на власній посаді за різних президентів. Наприклад, міністр юстиції Олександр Лавринович сумарно пробув на посаді 7 років (2002-2005 за Кучми, 2006-2007 за Ющенка в уряді Януковича, 2010-2013 за Януковича), а Володимир Павленко перебував на посаді заступника міністра Кабміну сумарно 5,5 років (за Ющенка та Януковича). За час перебування на посаді голови Державної прикордонної служби Миколи Литвина змінилося 4 президенти та один в.о. президента - він пробув на службі 11 років та був звільнений Порошенком у 2014.
Серед 7 300 держслужбовців є 443 таких, що змінювали місце роботи більше 5 разів, та 85 таких, що робили це більше 10 разів – але не покидали державної служби. Наприклад, Володимир Горбулін з 1994 по 2018 встиг побувати секретарем та генеральним директором РНБО, радником 4 президентів, директором Інституту проблем національної безпеки та Національного інституту стратегічних досліджень. Василь Роговий за Кучми 3 рази перепризначався Кучмою міністром економіки, працював заступником секретаря РНБО, віце-прем’єром, радником президента, за Ющенка знову працював заступником секретаря РНБО, а за Януковича - радником президента.
Ще один рекордсмен держслужби за кількістю посад — Геннадій Москаль. Він за Кучми працював заступником міністра внутрішніх справ, головою Закарпатської ОДА та держкомітету у справах національностей та міграції. За Ющенка Москаль змінив 5 позицій: від заступника міністра внутрішніх справ, до заступника секретаря РНБО, а за Порошенка Москаль був головою Луганської ОДА, а зараз повернувся на посаду голови Закарпатської ОДА.