Звільнення території – лише початок шляху. Як Україна готується до реінтеграції східних областей

Реінтеграція Донбасу після десятиліття окупації: головні проблеми

Донецька та Луганська області в контексті реінтеграції є вкрай складними регіонами. У їхніх межах є території, включно з адміністративними центрами, окуповані ще в 2014 році, є такі, що окуповані два роки тому, а західна частина залишилася під контролем України.

"Може так статися, що ці території ми повернемо раніше, ніж цих людей. Наприклад, якщо ми говоримо про Донбас, то люди живуть там 10 років, але водночас не там. Вони живуть в іншому просторі. І це (деокупація – ред.) – довгий процес", – заявляв президент Володимир Зеленський наприкінці минулого року.

Частина Донбасу, окупована з 2014 року, на десятиліття випала з українського суспільно-політичного простору і вже давно живе в іншій реальності. Там виросло покоління молоді, для частини яких, Україна – це спогади з далекого дитинства, а діти, які пішли до школи в 2014-му, вже майже випускники.

На іншій частині Донеччини та Луганщини, яка була окупована у 2022 році, трансформації такого масштабу не відбулися, проте сама територія зазнала значних руйнувань. Голова Всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення" Олексій Колесников у коментарі УП відзначає, що реінтеграція Донбасу після російської окупації потребуватиме значних ресурсів – як фінансових, так і організаційних.

Олексій Колесников, голова Всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення"

"Є питання, чи можливо взагалі відновити та зробити придатними для проживання людей зруйновані вщент міста. Такі масштаби руйнувань накладають певний відбиток на те, як повинне здійснюватися відновлення цих територій після звільнення. Вони потребуватимуть комплексної політики з боку держави, зокрема щодо планування відбудови, її координації та роботи з донорами", – зазначає фахівець.

Унаслідок окупації зазнала змін демографічна ситуація Донеччини та Луганщини, які до 2014 року були одними з найбільш густонаселених територій України. За даними перепису 2001 року, в Донецькій області проживало майже 5 млн людей, у Луганській – близько 2,5 млн. З 2014 року регіон вимушено залишили близько 1,5 млн українців. За інформацією ексміністра з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій Олексія Рєзнікова, станом на 2020 рік на окупованих територіях мешкали близько 1,6 млн осіб. За даними ООН, які базуються на обсягах споживання води, до повномасштабного вторгнення там проживали 2,8 млн осіб.

"Демографічний фактор також впливатиме на процес реінтеграції. Втрата людського ресурсу на Донбасі особливо відчутна – переселенці не поспішатимуть повертатися в свої домівки після війни. Якщо переселенці з Київщини, яка була окупована впродовж місяця, повернулися швидко, то більшість мешканців Донеччини та Луганщини пустили коріння в інших містах. Окрім того, масштаб руйнувань Донбасу є значно більшим, аніж інших регіонів", – пояснює Олексій Колесников.

Невизначеною залишається і безпекова ситуація на сході України після деокупації. Як зазначає в коментарі УП голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко, який займався розробкою Концепції організації публічного управління на території Донеччини та Луганщини, наразі розглядаються два сценарії: повне припинення війни та відновлення миру або ж віддалення лінії фронту до кордону з Росією зі збереженням небезпеки обстрілів.

Від того, як будуть розгортатися події на фронті, залежить стратегія відновлення української влади в регіоні. За словами Олексія Колесникова, якщо існуватиме ризик ескалації війни, це безпосередньо впливатиме на управління територіями і на процес відновлення – донори та органи влади інакше визначатимуть проєкти під фінансування або черговість відновлення інфраструктури. Від безпекової ситуації прямо залежатимуть темпи повернення людей – більшість не повертатимуться, якщо буде небезпечно. Крім того, Донеччина та Луганщина після деокупації буде ледь не найбільш замінованою територією в світі і потребуватиме тривалого розмінування.

Інша проблема пов’язана з відсутністю органів місцевого самоврядування на території Донбасу, що була окупована з 2014 року.

Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ

"У 2020 році в Україні відбулася реформа місцевого самоврядування і територіальної організації влади, а також були створені нові органи місцевого самоврядування. На території Донеччини та Луганщини, окупованій з 2014 року, цього не відбулось, і місцеві органи потрібно буде створювати з нуля. Крім того, у 2020 році уряд затвердив адміністративно-територіальні зміни щодо Донецької та Луганської областей з урахуванням лінії розмежування, що існувала на той час. Після деокупації цей поділ буде дуже непрактичним, тому будуть потрібні суттєві зміни в адміністративно-територіальному устрою", – каже Ігор Коліушко.

Погоджується з ним і голова ГО "Громадська ініціатива Луганщини" Тетяна Кіріллова. У коментарі УП вона зазначила, що ймовірні зміни адміністративно-територіального устрою залежатимуть від того, яка територія буде деокупована.

"Деякі райони Донеччини та Луганщини були створені з урахуванням лінії розмежування, яка існувала з 2015 року. Якщо ж Україна вийде на кордони 1991 року, тоді треба буде переглядати всю систему. Проте в будь-якому випадку треба буде переглядати підходи та критерії, які використовувались у процесі створення територіальних громад, – враховувати, скільки людей живуть на цих територіях, наскільки землі заміновані, який там економічний потенціал", – зазначила Тетяна Кіріллова.

Підготовка до реінтеграції: чи ведеться робота

Реінтеграція та відновлення Донеччини та Луганщини потребуватиме консолідованої співпраці усіх стейкхолдерів – держави, військових, громадськості, включно з внутрішньо переміщеними особами, експертів та міжнародних партнерів. Ще до початку цього процесу повинна бути розроблена комплексна стратегія відновлення на деокупованих територіях українських органів влади та правосуддя.

Олексій Кулеба, заступник голови Офісу президента України

"Стратегія деокупації має стосуватися всіх тимчасово окупованих територій. А от усередині цієї стратегії ми маємо розрізняти механізми, інструменти для окремо взятих територій. Я думаю, такий підхід буде зрозумілий усім. Бо терміни тимчасової окупації різні, відповідно різні інфраструктурні, економічні, військові наслідки", – заявляв заступник голови Офісу президента України Олексій Кулеба.

За десять років від початку війни Верховна Рада ухвалила кілька базових законів щодо Донецької та Луганської областей, які, втім, вже втратили актуальність. Перший – "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" – у 2014 році. Він визначав території, які є тимчасово окупованими, заборонив діяльність самопроголошених органів влади, регулював режим в’їзду та виїзду на окуповані територій та вводив кримінальну відповідальність за колабораційну діяльність.

Другий закон Верховна Рада ухвалила у січні 2018 року – "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях", більше відомий як закон про реінтеграцію Донбасу. Жодної конкретики щодо цієї реінтеграції він не містив і був скасований у 2022 році, оскільки втратив актуальність.

30 грудня 2022 року Кабінет міністрів затвердив План дій з відновлення деокупованих територій. Це наразі єдиний документ стратегічного рівня, який визначає механізм та план відновлення діяльності української влади на Донеччині та Луганщині. Він передбачає створення військових адміністрацій та швидку передачу ними влади органам місцевого самоврядування. Проте така система прийнятна не для всіх територій: у громадах, окупованих після 2022 року, подекуди відбувся колапс місцевого самоврядування, оскільки деякі представники стали колаборантами, а на територіях, окупованих у 2014 році, легітимних органів місцевого самоврядування немає взагалі.

У травні 2023 року уряд ухвалив іншу постанову щодо реінтеграції – "Про підготовку до дій зі стабілізації ситуації на деокупованих територіях Донецької та Луганської областей та їх реінтеграції". Вона передбачає утворення обласними військовими адміністраціями координаційних рад, які готуватимуть комплексні плани реінтеграції та відновлення деокупованих територій.

"Плани відновлення, підготовлені координаційними радами, здебільшого стосуються першочергових заходів після деокупації територій: відновлення інфраструктури, зв’язку, гуманітарних пунктів. Але вони не містять стратегічного бачення реінтеграції регіонів – питання, як налагоджувати роботу органів влади, як та коли проводити вибори та повертати органи місцевого самоврядування, – поки що без відповіді", – пояснює Тетяна Кіріллова.

Підготовка до деокупації Криму просувається стрімкіше. У 2021 році РНБО ухвалила "Стратегію деокупації та реінтеграції тимчасово окупованого Криму", а Кабмін затвердив план заходів з її реалізації. Торік уряд актуалізував план заходів і анонсував зміни до стратегії.

"Такі ж ініціативи повинні бути для Донецької та Луганської областей ще до їхньої деокупації, однак поки не видно, щоб стратегічна робота з цього питання велася", – додає голова ГО "Громадська ініціатива Луганщини".

Також у 2022 році було розпочато підготовку кадрового резерву для всіх деокупованих територій. Проте, як зазначають експерти, хоча цей проєкт направлений на підготовку тисячів держслужбовців, зокрема для Донеччини та Луганщини, реальні потреби – в рази більші, а отже, система підготовки кадрів має бути суттєво розширена.

Наразі не існує ані стратегічних документів щодо реінтеграції східних областей, ані відповідального представницького органу, ані майданчику для обговорення проблем реінтеграції регіону на кшталт Кримської платформи. І це може свідчити про відсутність системної роботи за цим напрямом з боку держави.

У профільному Міністерстві з питань реінтеграції ТОТ України на запит "Української правди" спростували таке твердження і заявили, що нині триває розробка комплексної стратегії реінтеграції та відновлення окупованих територій, яка враховуватиме, зокрема, специфіку окупованих Донеччини та Луганщини. Цей документ міститиме комплексні плани та заходи щодо реінтеграції та облаштування повоєнного життя на тимчасово окупованих територіях України. У Мінреінтеграції додали, що вони є координувальним органом у цьому процесі, тоді як інші міністерства готують власні напрацювання за напрямами їхньої діяльності. Очікується, що сама стратегія буде представлена за два-три місяці.

Розробка стратегії – спільна справа уряду та громадськості

Опитані фахівці стверджують, що розробка стратегічних документів стосовно питань реінтеграції та облаштування повоєнного життя на окупованих Росією територіях обовʼязково має супроводжуватись публічною комунікацією та діалогом між експертами, громадськістю, політиками та чиновниками.

"Такий діалог є щодо реінтеграції Криму, і він приносить позитивні результати. Потрібно комунікувати з мешканцями Донеччини та Луганщини, які розсіяні по всій державі і поза нею, говорити з ними про майбутнє цього регіону. Вони мають розуміти, що держава працює над цим. Поки цього немає, у проукраїнської громадськості східних областей спостерігається певний скепсис, вони не бачать системної роботи в цьому напрямку", – пояснює Олексій Колесников.

Комплексне аналітичне дослідження щодо реінтеграції Донеччини та Луганщини, ініційоване Міжнародним фондом "Відродження" та реалізоване за участю Асоціації сприяння самоорганізації населення, Центру політико-правових реформ, Громадської ініціативи Луганщини та Асоціації "Відродження та Розвиток", мало на меті об’єднати громадськість, представників органів самоврядування регіону, експертів та урядовців.

За словами директора програми "Демократія та належне врядування" Міжнародного фонду "Відродження" Олексія Орловського, зараз в інформаційному просторі лише поточні питання, як-от гуманітарна ситуація на Донеччині та Луганщині, евакуація мешканців та ліквідація наслідків обстрілів. Водночас у громадськості є запит щодо планування майбутнього регіону – яким буде український схід після завершення війни та як буде здійснюватися інституційне відновлення регіону.

"Переселенці з Донеччини та Луганщини не бачать належної уваги до їхніх регіонів з боку держави. Тому робота над інституційним відновленням Донецької та Луганської областей має їм показати, що у регіону є майбутнє. Це стане стимулом для людей, які виїхали, планувати повернення до своїх домівок, а також не дасть зневіритись тим, хто перебуває під окупацією та чекає повернення України", – пояснює фахівець.

Олексій Орловський зазначає, що планування реінтеграції Донецької та Луганської областей – складна робота, яка вимагає конкретних відповідей на дуже непрості питання.

"Міжнародний фонд «Відродження» має свою специфіку – ми часто беремось за непрості проблеми і намагаємось трохи випереджати час, формувати порядок денний на майбутнє. Коли відбудеться деокупація східних областей, держава повинна мати напрацьовані конкретні рішення, механізми та політики щодо звільнених територій. Важливо, щоб був жвавий і відкритий діалог між представниками громадянського суспільства і влади. Тому хотілось би більшої уваги з боку Мінреінтеграції, оскільки це орган, який має формувати державну політику, а не вирішувати повсякденні питання рівня обласних адміністрацій", – пояснює він.

Що таке період перехідного правосуддя та чому без нього не обійтись

Реінтеграція Донеччини та Луганщини має починатися з повернення на деокуповані території українських органів державної влади, вважають опитані УП експерти. Спершу владу здійснюватимуть військові адміністрації, завдання яких – якнайшвидше створити умови для створення чи відновлення органів місцевого самоврядування.

"Ми пам’ятаємо ситуацію, що склалася після звільнення Харківщини. Серед очільників великих міст, що перебували під окупацією, лише мер Ізюма не пішов на співпрацю з окупантами. Колаборантами стали чимало депутатів. На Сході це більш масштабно. Тому найголовніший пріоритет – відновлення інститутів влади та пошук людей, які в них працюватимуть та розумітимуть специфіку регіону. Спершу владу здійснюватимуть військові адміністрації, однак наразі вони недоукомплектовані та працюють дистанційно: наявного персоналу буде недостатньо для роботи на місцях", – пояснює Олексій Колесников.

Після деокупації триватиме період перехідного правосуддя, під час якого, зокрема, має відбутися притягнення винних до відповідальності, надання допомоги та компенсацій постраждалим від війни та здійснення заходів задля недопущення повторення подій 2014 та 2022 років у майбутньому.

За словами Ігоря Коліушка, йдеться передусім про відновлення суто юридичної справедливості – держава має оцінити, хто що втратив, хто що незаконно здобув, переглянути усі правочини, які здійснювалися під час окупації регіону. Фахівець додає, що, як правило, визнається реєстрація народжень та смертей, але не визнаються майнові угоди.

"Скільки триватиме період перехідного правосуддя? Ніхто не знає. Буде сформовано перелік заходів, які треба здійснити, та критеріїв, яких треба досягнути. Врешті-решт на деокупованій території мають бути сформовані списки виборців та проведені вибори до органів місцевого самоврядування", – пояснює експерт.

Ще до періоду перехідного правосуддя держава повинна сформувати чітку політику щодо мешканців територій, що перебували під окупацією, додає Олексій Колесников.

"Ті, хто співпрацював з окупаційною адміністрацією, мають бути притягнені до відповідальності відповідно до законодавства про перехідне правосуддя. Це є головною умовою для повернення на деокуповані території людей з проукраїнською позицією. Лише в такому разі вони зможуть почувати себе там безпечно", – пояснює він.

На часі – залучення громадськості та створення кадрового резерву

Реінтеграція Донецької та Луганської областей не зможе пройти успішно без залучення представників громадянського суспільства.

Олексій Орловський, директор програми "Демократія та належне врядування" Міжнародного фонду "Відродження"

"Громадськість потрібно залучити до діалогу про майбутнє облаштування територій для нормального життя людей – про питання безпеки, медицини, шкіл, громадського порядку, житла тощо. Тут треба використати досвід, який був здобутий після деокупації Харківської і частини Херсонської областей. Проте ситуація на Донеччині та Луганщині в багатьох аспектах є гіршою, оскільки окупація триває довше, бойові дії були більш активними, більше міст зруйновано", – вважає Олексій Орловський.

Як зазначає фахівець, саме представники громадськості можуть стати основою для формування кадрового резерву для роботи в органах влади на деокупованих територіях. Робота над формуванням такого резерву вже триває – про це ще в травні минулого року розповідала очільниця Мінреінтеграції Ірина Верещук.

Ірина Верещук, віцепрем’єр-міністерка ‒ міністерка з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України

"Ми разом із представництвом Президента в АР Крим, Національним агентством України з питань державної служби, Київським національним університетом імені Тараса Шевченка пішли шляхом напрацювання окремої постанови щодо створення резерву працівників державних органів для роботи на деокупованих територіях. Нам потрібні десятки тисяч вмотивованих, патріотичних спеціалістів. Держава має дати їм зрозумілу мотиваційну лінійку. Вони мають розуміти що вони робитимуть, за які гроші, який безпековий компонент гарантує держава", – зауважила вона.

Олексій Колесников наголошує, що для роботи на деокупованих територіях будуть потрібні кілька десятків тисяч людей – медики, вчителі, правоохоронці, соціальні працівники.

"Потрібні альтернативні шляхи залучення людей для роботи на деокупованих територіях. Це передусім робота з громадським сектором та з переселенцями. Влада має показати свою відкритість та зацікавлення у їхніх знаннях та експертизі, тоді їхнє бажання повертатися на деокуповані території має зрости", – зазначає експерт.

Колесников припускає, що потенційними кандидатами на роботу на деокупованих територіях є також ветерани. Головне питання сьогодні – їхнє повернення та адаптація до мирного життя, і робота в органах влади могла б бути одним з рішень.

"Із цими категоріями треба взаємодіяти адресно – наприклад, утворювати ради ветеранів, консультативно-дорадчі структури при органах місцевого самоврядування чи при військових адміністраціях. Проте знову ж таки, залучення ветеранів можливо виключно за умови успішного проведення перехідного правосуддя та покарання поплічників окупантів", – наголошує фахівець.

Отже, головним завданням реінтеграції Донеччини та Луганщини є повернення проукраїнськи налаштованих мешканців. Саме вони мають стати драйвером політичного та соціально-економічного відновлення регіону. Однак цього не відбудеться, якщо знехтувати періодом перехідного правосуддя та відновлення справедливості.

Громадянське суспільство, безумовно, повинно долучитися до розробки стратегії реінтеграції Донецької та Луганської областей та планів відновлення регіону. Такі документи мають отримати підтримку всього суспільства. Лише за такої умови вони зможуть бути успішно реалізованими.

Звільнення території – лише початок шляху. Як Україна готується до реінтеграції східних областей

Звільнення території – лише початок шляху. Як Україна готується до реінтеграції східних областей

За підтримки Міжнародного фонду "Відродження"

22 квітня 2024