"Дорадча" демократія
За правовою природою консультативно-дорадчі органи є одним із механізмів реалізації права на участь в управлінні державними справами, про що свідчить 38 стаття Конституції. За суттю - участь в управлінні є складовою права на здійснення народовладдя.
Основною ознакою, що відокремлює це право від інших прав, є особиста, безпосередня участь кожного окремого громадянина в здійсненні безпосереднього народовладдя - безпосередньої демократії.
Право на участь в управлінні державними справами закріплене в Загальній декларації прав людини, частина перша статті 21: "Кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників". У Міжнародному пакті про громадянські й політичні права зазначено, що кожний громадянин має право "брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників", пункт "А" 25-ї статті.
Очевидно, що здійснення цього права зумовлює необхідність запровадження певних механізмів його реалізації.
Питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики регулювались постановами КМУ.
Спочатку була постанова від 15 жовтня 2004 року № 1378. Потім вона була скасована іншою постановою, від 26 листопада 2009 року № 1302. А потім знов майже повністю скопійована в постанові № 10 від 6 січня 2010 року.
Одна з основних відмінностей цих нормативних актів - їх підписували різні прем'єри.
Припускаємо, що основним аргументом у затвердженні "новими" урядами "старих-нових" правил залучення громадян до участі в управлінні державними справами - є виключно турбота про пересічних громадян, і бажання покращити ефективність державного управління.
Однак практика реалізації права на участь в управлінні державними справами на рівні місцевих органів виконавчої влади є різною.
Активність діяльності дорадчих органів чи інституту консультацій залежить насамперед від розуміння, бажання, готовності й здатності публічної адміністрації до врахування й застосування пропозицій громадськості, прийнятті відповідних владно-розпорядчих рішень.
З іншого боку, не завжди активна громадськість спроможна ефективно реалізовувати своє конституційне право, бути адекватним і фаховим суб'єктом публічного діалогу.
Останнім часом, проблеми створення та діяльності дорадчих органів і консультацій із громадськістю переведено в ранг "надважливих" питань для нової урядової політики.
Однак, попри важливість питань усунення обмежень у створенні й діяльності громадських рад, покращення процедури консультацій із громадськістю, ініціатори таких "широких" ініціатив і обговорень допускають, на нашу думку, ряд суттєвих системних помилок.
По-перше. Дорадчі органи й консультації із громадськістю не є панацеєю.
Вони не здатні суттєво покращити реалізацію принципів гласності, відкритості та прозорості в діяльності органів публічної адміністрації. Механізми реалізації права на участь в управлінні держсправами треба розвивати системно.
А це потребує не менш послідовних революційних кроків стосовно функціонування системи органів публічної адміністрації загалом, доступу до публічної інформації, здійснення громадського контролю, відповідальності за порушення права на інформацію, покращенні кваліфікації суб'єктів такого "діалогу" тощо.
По-друге. Ефективність діяльності дорадчих органів і консультації із громадськістю дуже часто є сумнівною з точки зору "змістовності" й "результативності".
За умови відсутності належного фундаменту і традицій для якісного "діалогу" із громадськістю, такі форми участі громадськості в державному управлінні є номінальними, "на папірці".
Для прикладу. На Львівщині було проведено громадську експертизу діяльності місцевих органів виконавчої влади в 2008-2009 роках. Оцінювалась ефективність діяльності дорадчих органів і консультацій із громадськістю.
За результатами було виявлено: кількість самих дорадчих органів суттєво зросла, натомість пропорційно зменшилась кількість фактично проведених засідань, прийнятих рішень. Практика проведення консультацій із громадськістю - відсутня. Про якісні характеристики таких форм участі в прийнятті рішень говорити не будемо взагалі.
По-третє. Як на наш погляд, суттєвою помилкою в створенні дорадчих органів є принцип "призначуваності" представників громадськості.
Мабуть, орган публічної адміністрації повинен забезпечити рівні можливості участі в управлінні держсправами, а не на "власний розсуд" визначати, хто мав би отримати це "дорадче право".
Ця вибірковість, або "власний розсуд" службовців, спотворюють саму природу цих органів.
Спадає на думку доволі різка алегорія: дарування удільними князями права служити в їхньому дворі звичайним кріпакам... Князям така дарча нічого не вартує, а для кріпака - це надзвичайно висока нагорода...
На нашу думку, запровадження "принципу виборності" дорадчих органів є цілковитим абсурдом. Встановлення такого принципу порушує інший фундаментальний принцип - "рівності", "рівних можливостей" участі в управлінні державними справами.
Створення виборних дорадчих органів частково дублює сутність і правову природу "асоціацій" об'єднань громадян, які створюються для досягнення спільних інтересів цих об'єднань. Очевидно, що й такі асоціації можуть безперешкодно брати участь у формуванні та реалізації державної політики шляхом внесення відповідних пропозицій. Але - поза межами діяльності дорадчих органів.
Не зрозуміло, чим тоді пропозиції "асоціацій" за своєю значимістю і правовою суттю відрізнятимуться від пропозицій "дорадчого органу"?
Не зрозуміло, для чого обмежувати, а також створювати абсолютно необґрунтовані і невиправдані в демократичному суспільстві "фільтри" для "забезпечення" участі в діяльності дорадчих органів.
Виборність дорадчих органів не сприяє розвитку конституційного права на участь у формуванні та реалізації державної політики. Звуження кількісного складу не є визначальним аргументом у покращенні діалогу "влада-громадськість".
Мова повинна йти перш за все не про застосування принципу "централізованого" створення дорадчих рад, а врахування їх галузевої й професійної орієнтації. Створення декількох спеціалізованих консультативно-дорадчих органів підвищить фаховість та ефективність їхньої роботи.
На нашу думку, не варто встановлювати обмеження для створення виключно одного дорадчого органу - громадської ради при будь-якому органі. Адже такий підхід також звужує можливості для реалізації відповідного конституційного права. Варто вживати більш ширший термін: "консультативно-дорадчі органи при органах виконавчої влади".
На нашу думку, цілком виправданим і достатнім "фільтром" для забезпечення механізмів участі інститутів громадянського суспільства в державному управлінні може бути лише "формальний критерій". Його суть полягає у встановленні чіткої формальної процедури для включення відповідного суб'єкта до складу дорадчого органу.
По-четверте. Безпосередня демократія, не повинна застосовуватися сама по собі. Вона має поєднувати форми участі громадськості зі способами та засобами, які характеризують представницьку демократію. Взаємодоповнювати їх, але не робити їх "конфліктними", із можливою підміною тих чи інших функцій відповідного органу.
Реалізація права на участь в управлінні держсправами повинна природно імплементуватись у державний механізм, гармоніювати з ним, підсилювати його.
Натомість створення громадських "контра" інституцій з "квазі" повноваженнями, на нашу думку, є трішки неспівмірним із розвитком демократії загалом.
По-п'яте. Важливим у діяльності дорадчих органів є обсяг їхніх повноважень і можливість впливати на державну політику в певних сферах.
Не варто перебільшувати значення цього "впливу". Адже він зазвичай обмежується оціночним означенням - можливістю "врахування" органами виконавчої влади пропозицій громадськості.
Нажаль, часто дорадчі органи, в силу різних обставин ,перетворюються в рупори органів влади, які схвалюють "відкриту й прозору політику" цих органів, "одобряють" запропоновані механізми вирішення тих чи інших проблем.
Зрештою, інколи можливість участі в управлінні державними справами через проведення громадських експертиз є значно ефективнішими, аніж діяльність колегіальних органів.
Зрозуміло, що дорадчі органи не є панацеєю.
Вони не здатні вирішити всі проблеми державного управління, але їхня діяльність повинна балансувати із суспільними викликами й запитами. Цей баланс повинен бути адекватним питанням розвитку громадянського суспільства.
Дорадча демократія та участь громадськості у формуванні та реалізації державної політики не повинні надто звужуватись й формалізуватись, обмежуватись фільтрами, які абсолютно необґрунтовані й неспівмірні зі стандартами демократичного суспільства.
Андрій Лепак, ІПЦ "Наше право", спеціально для УП
