Политическая реформа в Украине: в поисках стратегии

Вторник, 1 июля 2003, 11:16
Как посторонний, но небезразличный наблюдатель дискуссий вокруг политической реформы, которые уже не первый месяц сотрясают украинский политикум, попытаюсь изложить собственную точку зрения на процесс реформирования.

Для этого важно ответить на некоторые базовые вопросы.

В чем цели политической реформы?

Судя по предложенным законопроектам, будь-то проект 099, проект специальной комиссии или проект конституционных изменений, предложенный президентом – все их отличают одни общие родовые черты. Интерес проектов лежит в плоскости распределений полномочий в системе власти, в определении оптимальной формы политических отношений. О сути же политических реформ говорится вскользь. Вектор этих изменений объявлен – переход от нынешней президентско-парламентской к парламентско-президентской.

Правда, уже появились из президентского лагеря тихие заявления о необходимости "довести до кондиции" президентско-парламентскую модель, а не менять ее. Но все-таки изменения и весьма существенные предполагаются. В чем их суть? Что дают такие изменения в системе власти?

Глава государства и инициатор реформы отвечает – шаг в сторону европейских стандартов политической системы.

Можно ли, меняя конфигурацию институтов власти, добиться превращения украинской политики в иное – европейское качество? Не думаю. Попытки скопировать чужеродный опыт не могут быть удачны. Это может коснуться только макроуровня, первого уровня политических институтов (КМ-ВРУ-президент), но никак не второго, третьего (партии, выборы, правовая система, местное самоуправление, лидерство и т.д.), которые собственно и предопределяют демократическое, европейское качество политического процесса. К тому же насколько вообще необходима конституционная реформа для Украины в действительности? Есть ли для этого условия? Вопросов слишком много. Давайте разбираться.

Утверждение, что парламентско-президентская модель – есть априори европейская – исключительно формальный подход к проблеме. Европейский опыт достаточно многообразен, чтобы он мог быть сведен в одну схему. Все далеко не так однозначно.

Например, несмотря на то, что и в Швейцарии и в Великобритании существуют парламентские системы – по сути эти системы разные. Если следовать за Лейпхартом, Швейцария – это вариант консенсусной демократии, Великобритания – мажоритарной. Отличия между ними существенны. Но, что их принципиально объединяет как европейские системы – это демократия.

Потому - если Украина хочет быть европейской страной, прежде всего, она должна пройти этап демократической консолидации – развития системы политических институтов, на необходимость продолжения которого так долго закрывали глаза.

Без консолидации демократии невозможно достичь ни политической стабильности, ни устойчивого развития, ни преодолеть системный политический конфликт.

Кто-то может спросить – неужели все эти годы мы находились вне демократических преобразований? Ответ – да. Свидетельств тому немало – перманентный конфликт властей (президентской и парламентской), усиление политической и социальной поляризации, дополняющий социокультурный раскол между Востоком и Западом страны и т.д.

Итогом таких "достижений" стало формирование особого режима власти, основной опорой которого стали так называемые политико-экономические кланы. Основой режима стало слияние старого правящего класса – государственной бюрократии, и новой группы – крупного окологосударственного бизнеса, которые и образовали ту самую олигархию, которая контролирует и управляет всем политическим процессом в стране.

Большинство экспертов определяют украинский политический режим как олигархический, и для этого есть все основания. Политическое представительство (на всех уровнях – от Кабинета министров, парламента до местных советов) и соответственно влияние на политический процесс и формирование политики имеют только организованные административно-экономические группы – олигархи (высшая бюрократия + крупный бизнес).

Эти группы совместно контролируют основные каналы доступа к власти на всех уровнях и блокируют их для остальной - большей части общества. Учитывая, что политические партии в Украине не только слабы, но и не являются массовыми (catch-all) – большинство простых украинцев де-факто не имеет возможности для политического участия в качестве субъектов политического процесса.

Утверждение под покровом президентско-парламентской системы и псевдодемократической риторики олигархической модели власти означает доминирование недемократических институтов и механизмов принятия решений, выработки и реализации политического курса.

И, соответственно, ведет к поляризации общества и политической нестабильности, выражающихся в постоянном кризисе доверия общества по отношению к институтам власти (президенту, правительству, Верховной Раде).

Характерно, что ни демократические декларации, ни использование инструментов административного давления не смогли заставить общество принять такой режим власти. На выборах 2002 г. общество прямо высказалось против олигархических партий. Выборы показали катастрофическую узость социально-политической базы действующего режима и поставили перед ним вопросы преемственности власти в перспективе следующих – президентских выборов 2004 года и поиска путей укрепления системы. Так возникла идея политической реформы, так сказать, "из рук власти" и в ее интересах.

Даже беглый анализ документа, предложенного Украине Кучмой, дает представление о стратегии президентской команды и ее позиции относительно характера и направленности политической реформы. Реформа сводится к переделке, перестройке институтов власти. Однако такая реформа не способна дать ни реальных демократических изменений, ни решить главную и основополагающую задачу – консолидации украинского общества и политической системы.

Почему – ответ очевиден – парадигма мышления нынешней правящей команды остается авторитарной. Ее интересы отличаются от интересов большинства украинцев, а отсюда и ожидать реальных реформ абсурдно.

Легко спрогнозировать качество реформы и ее политические результаты – Украина останется олигархической республикой, как бы не были изменены отношения в системе власти. В такой же мере пессимистично выглядит и предлагаемый вариант реформ от оппозиции и Временной комиссии Верховной Рады. С моей точки зрения – они не приемлемы для Украины. И вот почему.

Какая политическая реформа необходима для Украины?

В Украине объективно не созрели условия для конституционных изменений – нельзя свести политическую реформу к конституционным изменениям и поставить на этом точку.

Думаю, так хотят сделать. В действительности Украине как воздух необходима демократическая политическая реформа, то есть - укрепления политических институтов – политических партий, судебно-правовой системы, независимых СМИ, института справедливых и свободных выборов (читай также выборов 2004 года)… Но главное – нам важно двигаться по направлению к демократизации общества. Без этого нам не обойтись…

Путь к этому лежит через формирование политической нации, без которой не может быть ни современного государства, ни современной демократии. Политическая нация возникает параллельно процессу демократизации и стимулируется ним. И в то же время без политической нации демократический процесс остается в зоне риска обратимости.

Демократизация в своей сути есть не столько конструирование новых институтов, сколько процесс превращения власти из системы принуждения в механизм консолидации общества. Суть ее также в том, что создание и укрепление демократических институтов опирается на максимальное включение разных общественных групп в структуру политической нации. Демократия – есть процесс включения большинства, а значит демократия – есть наиболее устойчивая система и политически стабильная.

Безусловно, так утверждает и Хантингтон – демократизация сопровождается рисками дестабилизации – однако это временные коллизии, сопряженные с включением в политическую орбиту огромных масс людей.

Политическая нестабильность, возникающая в периоды переходов часто провоцирует неокрепшее сознание политиков и граждан на иллюзии относительно благотворности отказа от демократических форм в пользу авторитарных. И тогда начинается поиск собственной "эксклюзивной" формулы перехода – "реформы", направленной как бы на ослабление политических рисков переходного периода, а по-сути преследующей цель – отложить или затормозить вхождение демократических реформ в стадию консолидации.

В итоге возникает "гибридный режим" (Шевцова, Клямкин) – замороженный где-то между авторитаризмом и демократией. Однако такая заморозка не может сохраняться долго - постепенно в обществе назревает раскол, обусловленный перспективой смены режима.

Проблема усиливается тем обстоятельством, что подобные политические режимы имеют персоналистский характер и естественная в условиях демократии процедура смены власти в таком контексте приобретает масштаб вопроса о жизни и смерти режима – "быть или не быть"?

Украинский политический режим не является исключением. Построенный на силе и власти президента, после ухода с политической арены действующего главы государства - столпа системы – такой режим может претерпеть колоссальные потери или даже быть разрушенным в случае прихода несанкционированного действующей командой кандидата. Потому вопрос президентских выборов превращается в вопрос о существовании. Именно в такой плоскости стоит вопрос о президентских выборах 2004 года. Вопрос о Ющенко.

Выборы-2002 года дали ряд важных уроков для действующей власти и поставили перед ними вопрос выхода из кризиса общественного доверия. Решение этого вопроса лежало в узком диапазоне: либо разборка политического режима Кучмы и реальная политическая реформа либо изменение политической системы и сохранение политического режима (олигархии).

В рамках действующей президентской команды выбор естественно был сделан в пользу второго варианта. Без привлечения за стол переговоров оппозиции. Ставка была сделана на конституционные изменения, а не политическую реформу. Очевидно - олигархическая система власти не могла и не может быть изменена руками самих олигархов. Однако, интересно, что внутри правящей команды – возникли и оформились две стратегии реформирования.

Первая принадлежит Президенту. Она предполагает умеренную деконструкцию режима, направленную на существенные трансформации конституции и конституционного дизайна и сохранение в скрытой форме олигархического режима под контролем президента.

Автор второй стратегии глава администрации президента и лидер СДПУ(о) В.Медведчук. (Стратегия публично не озвучена как проект, но она есть). Его вариант более радикален – он подразумевает кардинальные конституционные изменения и легитимацию под маркой парламентско-президентской системы партийно-олигархического режима власти вместо режима президентского. Собственно в этом и состоит ключевое различие между проектами президента Кучмы и партийного босса Медведчука.

Оппозиционные проекты также не отличаются особой оригинальностью, они несут в себе все пережитки борьбы с президентской системой и что особенно печально – преследуют те же цели, что и президентский проект или проект Медведчука – получить власть под видом политической реформы. К тому же идеология оппозиционных проектов страдает сильным "левым уклонизмом".

Недавний проект Временной парламентской комиссии по конституционной реформе предлагает значительно смягченный вариант реформирования политической системы. "Левый уклонизм" сменяется компромиссным центризмом, пытающимся совместить видение и позиции максимально широкого круга парламентских фракций.

Вряд ли можно рассматривать этот проект как серьезную альтернативу политической реформе. Скорее это – способ для оппозиции плюс всех недовольных из большинства не дать реализовать президенту его идеальный сценарий и, если по максимуму заставить Кучму пойти на согласование позиций с парламентом в целом, а не только с большинством.

Какой бы не была задумка инициаторов проектов (президента или парламентской комиссии) – единый проект или два противоборствующих – все это только тактика борьбы за первенство в политическом соревновании.

Главное же остается неизменным - все означенные подходы нацелены на то, чтобы легитимизировать статус-кво сложившийся за последние годы внутри политического класса и распределить роли – большинства и оппозиции, сильного и слабого. Но все эти проекты обходят стороной реальные социально-политические процессы в обществе, они не слишком ориентируются на общественные настроения.

Такой подход фактически сводит на нет главную идею политических реформ в Украине - расширение системы политического представительства. В той или иной мере на разных интеллектуальных форумах звучит вопрос о "третьей силе" и новом поколении, но этот вопрос оформляется как абстрактная интеллектуальная разработка непонятная не только простым украинцам, но и вполне осмысленным представителям среднего класса. В то время как украинский средний класс уже существует, и хотя и робко, но уже стучится в высокие двери власти. Его конечно не ждут.

Именно этому классу наиболее нужна политическая реформа. Реформа нужна для того, чтобы дать шанс для роста политического влияния и представительства разных социальных групп. Всесильные олигархи должны подвинуться с парламентских и других кресел. Демократическое будущее Украины невозможно без демонополизации каналов политического контроля и влияния со стороны крупного капитала.

Принцип прост – нет политической монополии одного класса – нет олигархии. Процесс этот очень сложный и конфликтный. Но это необходимо - пустить свежую кровь в представительские структуры, рекрутировать лучших представителей среднего класса в парламент, советы.

Только так политика сможет наполниться реальным многообразием политических альтернатив, станет политикой национальных интересов. Совершенно очевидно: доминирование одной политической группы - олигархического капитала – не может удовлетворять интересам большинства украинцев – слишком большая разница интересов!!!

Справедливости ради следует сказать, что парламентская модель власти и пропорциональная формула действительно содействуют росту общественного представительства, без этого не состоится и украинская политическая нация – основа будущего Украины. Однако…

В Украине пока нет условий, которые позволили бы это представительство обеспечить, нет важного компонента для цивилизованной парламентской системы власти – сильных и массовых политических партий. Нет и такого важного компонента, как сети функционального, неполитического представительства, которое может развести экономику и политику, обеспечить цивилизованную практику защиты интересов. В отсутствии такой системы – в слиянии бизнес и политических интересов – и возрастает олигархия.

Как этого добиться?

Если мы не хотим увести политическую реформу в сторону от процесса демократизации и решить в пользу определенных политических сил острый конфликт преемственности власти – читай выборов 2004 года – тогда логика движения к демократии диктует следующий сценарий:

Этап 1. - 2003-2006: откладывание конституционных изменений, но активная фаза собственно политических реформ – фаза демократизации. Для этого необходимо провести целый пакет изменений и не только в законодательной сфере:

- реформа политических партий;
- электоральная реформа;
- развитие института свободных и справедливых выборов; (отсюда и этап 2)
- создание системы функционального представительства;
- укрепление третьего сектора;
- развитие системы парламентского контроля;
- реформа системы местного самоуправления;
- реформа судебной системы (отделение ее от зависимости от исполнительной власти);
- создание Общественного телевидения;
- реформа силовых структур и т.д.

Этап 2 - 2004 г - свободные и справедливые президентские выборы. Нельзя лишать избирателей права на выбор под предлогом реформы. Выборы – получение реального политического опыта гражданами Украины. Это и есть часть политической реформы.

После избрания нового Президента:

- становление системы функционального представительства;
- принятие закона о лоббизме (фактически речь идет о разделении политики и бизнеса – политического и функционального представительства интересов). И это под силу только президенту.

Этап 3. Проведение политической и конституционной реформы.

Новый президент должен до выборов взять на себя обязательства по проведению 2 этапа политической реформы – а именно конституционной ее фазы. В ходе которой он должен закрепить изменения в политической системе.

Проведение постепенных изменений в Конституцию. Президент сознательно выступает здесь реальным гарантом демократизации и играет свою роль - реформатора. В этом собственно смысл мощи президентской власти – ускорить и направить реформы в нужном русле и в интересах большинства граждан.

Однако, чтобы так произошло, президент должен получить более весомый мандат доверия, чем из рук олигархов и Ко. Ему нужен мандат доверия от граждан на выборах 2004 года и сохранение до 2006 года необходимого объема полномочий.

Этап 4. 2006-2010. Завершение конституционной реформы.

В 2006 году – украинские избиратели протестируют качество первого этапа реформ на прочность демократических оснований. Если все предыдущие изменения будут успешно внедрены – в 2006 году Украина будет иметь другой парламент, другую систему политического представительства. Ситуация будет иной. Отсюда и внесение последних изменений в Конституцию – на закрепление парламентско-президентской системы будет вполне логичным завершением политических реформ.

***

Главное преимущество этой модели реформ - обеспечение консолидации демократии через постепенный переход от одной системы власти к другой, через укрепление демократических политических институтов, включение общества в политическую сферу и активную роль президента как проводника демократических реформ. Последний включается как гарант политического компромисса между политической элитой и обществом, а не столько как волюнтаристский игрок, руководствующийся собственными интересами.

Сейчас же суть предложений – не реформа, а расширение зоны системного конфликта президентской системы – либо усечь роль президента, либо расширить ее. В этом видят главную коллизию авторы проектов – и тянут одеяло власти на себя... Типичное мышление в зоне не демократии, так называемая "дилемма заключенного".

Нужен ли Украине сильный президент или парламент?

Россия по своему решила эту дилемму и по-своему верно… В Украине задача не менее масштабна – совершить не просто переход от президентско-парламентской к парламентско-президентской системе, задача – перейти от постсоветской политической системы, где в политику играют только избранные – к политике, где могут и играют по правилам - большинство.

На этом пути много камней – но иного выбора нет – либо олигархический авторитаризм, либо европейская демократия. Сильный президент мог бы сослужить свою историческую роль – инструмента для продвижения к демократии. Но как показывает опыт (Линц) так бывает крайне редко.

Президент может быть эффективен только в системе жестких институциональных сдержек и противовесов. Полагаться на добрую волю –самое ненадежное средство, потому альтернативы политической реформе нет и после 2004 г.

Виктория Подгорная, Центр социально-политического проектирования (Киев)




powered by lun.ua