Какой политический режим нужен Украине, или время объединения демократических сил

Понедельник, 8 сентября 2003, 12:39
Следует отдать должное Леониду Кучме и его объединенному социал-демократическому окружению. Предложенный сценарий конституционной реформы вполне может воспрепятствовать, казалось бы, неминуемому приходу к власти демократических сил. Новая "реформаторская инициатива" президента ценна также и другим. Она снова привлекает внимание к крайне важному вопросу, а именно: какая форма правления наиболее соответствует государству Украина?

Сначала следует уточнить что из себя представляет нынешний политический режим в Украине, который часто поспешно определяют как смешанную президентско-парламентскую республику. Учитывая уровень ее продвижения к демократии и правовому государству постсоветская Украина действительно заслуживает характеристики "смешанный или гибридный режим".

Вместе с тем, с точки зрения практической организации властных отношений украинское политическое устройство будет справедливо охарактеризовать как деформированную недемократическую разновидность президентской формы правления (наиболее близкими к которой выступают некоторые популистские президентские режимы Латинской Америки и современная российская модель).

Ключом к пониманию этих теоретических соображений является рассмотрение способа формирования исполнительной власти в пределах формальной или упроченной представительской демократии. В этом ракурсе можно четко различить три формы государственного правления:

1) Парламентский режим, где исполнительная власть формируется парламентским большинством в результате периодических (вероятно, внеочередных) выборов в высший законодательный орган. Правительство несет коллективную политическую ответственность перед парламентом (возможность вотума недоверия), что требует сохранения в последнем постоянного проправительственного большинства. Парламентская форма правления не исключает существования должности президента ("парламентско-президентская республика"), который может избираться парламентом или даже всенародным голосованием, при условии, что президентские выборы не влекут смены правительства.

2) Президентский режим, в котором президент и парламент избираются общим прямым голосованием, однако, при этом, только выборы президента имеют влияние на формирование исполнительной власти. Другими словами, парламентские выборы автоматически не влекут формирования нового кабинета министров.

3) Смешанный "президентско-парламентский" режим, в котором выборы президента и выборы парламента обоюдно служат причиной изменения правительства. Классическим примером такой формы правления выступает нынешняя Пятая французская республика. С одной стороны, партия или коалиция-победитель выборов в Национальное собрание формирует правительство и отвечает за его действия, с другой – действующий кабинет министров подает автоматически в отставку при избрании нового президента.

В свою очередь, новоизбранный президент имеет две возможности: назначить новый или подтвердить полномочия старого правительства (если действующее большинство в парламенте принадлежит к одному политическому лагерю с президентом); воспользоваться своим правом роспуска Ассамблеи, закономерно надеясь на победу пропрезидентской коалиции в ходе новых выборов в парламент.

Смешанный режим, таким образом, может привести к двум разным формам правления. В том случае, когда президентское и парламентское большинство совпадают, президент является полноценным главой исполнительной власти. Вместе с тем, если в результате парламентских выборов к власти приходят представители оппозиционных к президенту сил, этот последний становится исключительно главой государства (с преимущественно внешнеполитическими и представительскими функциями), а полномочия исполнительной власти переходят к кабинету министров.

Уже беглого ознакомления с украинской ситуацией достаточно, чтобы констатировать, что лишь президентские выборы в Украине имели до этого времени влияние на формирование исполнительной власти. Заключенное в декабре прошлого года соглашение между "парламентским большинством" и "коалиционным правительством" Виктора Януковича делает сугубо формальный шаг в сторону парламентаризма, поскольку нельзя говорить ни о действительно демократически избранном парламентском большинстве, ни о действительно коалиционном (в принятом западном понимании) правительстве, которое к тому же было сформировано через 8 месяцев после избрания парламента.

Как неоднократно отмечалось, главная проблема той системы исполнительной власти, которая сложилась при президенте Леониде Кучме, состоит в том, что президент фактически руководит страной, не неся при этом ответственности за свое правление.

Такое состояние дел объясняется, прежде всего, политической слабостью поста премьер-министра, который остается заложником или просто "прорабом" президента, поскольку глава правительства не имеет возможности опереться на свое постоянное парламентское большинство и, к тому же, может в любой момент быть уволен главой государства.

Дело в том, что украинская политическая система впитала в себя не только физические (бывшую партийную и комсомольскую номенклатуру), но и институциональные атрибуты советской власти, где правительство формировалось не по политическим, а по профессиональным признакам.

В отличие от посткоммунистической эволюции стран Центральной Европы, где практически мгновенно был осуществлен переход к политическим основам формирования правительства победителем парламентских выборов (независимо от закрепленных за должностью президента полномочий), в Украине сохранилась советская аполитическая и авторитарная традиция, в соответствии с которой премьерами становились не лидеры партий или блоков, которые победили в ходе парламентских выборов, а лица, назначенные и "протолкнутые" через парламент президентом.

В то же время, действующий президент делал все возможное и невозможное, чтобы затормозить процесс становления полноценных политических партий в Украине и действенную политическую структуризацию парламента (через внедрение сугубо пропорциональной избирательной системы).

В конце концов, как указывает статья 106 (10) Конституции, вне кабинета министров, глава государства назначает и освобождает "руководителей других центральных органов исполнительной власти, а также председателей местных государственных администраций".

При этих условиях, нынешняя организация государственной власти в Украине есть ничем иным как завуалированной недемократической формой президентского режима с легким привкусом парламентаризма в виде предоставления согласия Верховной Рады на назначение премьера и возможности принятия ею вотума недоверия правительства.

Учитывая изложенное, что же нам предлагает последнее веяние украинской конституционной моды, представленное в "согласованном проекте" Виктора Медведчука, Петра Симоненко и Александра Мороза? Не зная какой вид приобретет окончательный вариант предложенной реформы, мы уже можем, однако, оценить общее соответствие проекта его стержневой идее – установлению в Украине парламентской республики.

При всем разнообразии существующих форм парламентского или смешанного президентско-парламентского правления, все парламентские демократии опираются на две принципиальных основы: формирование правительства возлагается полностью на партию или коалицию партий, которая победила на выборах в парламент; глава государства не может отправить в отставку правительство без согласия на это высшего законодательного органа. Нарушение этих базовых принципов делает невозможным создание и дальнейшую действенную работу (коалиционного) правительства, сформированного парламентским большинством.

В этом свете, согласованный проект пропрезидентских и левых сил вызовет сразу важное предостережение. В соответствии с его предыдущей редакцией президент сохраняет за собой право представлять на утверждение Верховной Рады кандидатуры министра обороны, министра иностранных дел и Председателя СБУ, что противоречит провозглашенному принципу формирования правительства на основе "коалиции фракций и групп" парламентского большинства.

Распределение этих ключевых должностей лежит в основе создания правительственной коалиции. Вне этого, правительство не сможет эффективно действовать, если в его состав будут входить навязанные президентом министры, которые вероятно будут представлять оппозиционную к правительственному большинству политическую силу.

Скажем, во Франции, тот факт, что области национальной обороны и внешней политики относятся преимущественно к сфере компетенции главы государства, не означает, что президент может как-то влиять на назначение соответствующих министров в оппозиционном к нему правительстве и, поэтому вынужден согласовывать выполнение этих функций с оппозиционным премьером и, соответственно, министрами обороны и внешних дел.

Другим проблемным моментом выступает требование избрания президента 3/4 состава Верховной Рады на протяжении трех месяцев от начала его работы. Речь идет не только о реальной угрозе роспуска самого парламента в случае невыполнения этой конституционной задачи, но также и об очевидном несоответствии между крайне компромиссным характером таких президентских выборов и довольно значительными полномочиями главы государства.

На сегодня, это означало бы, например, что коалиция пропрезидентских фракций, социалистов, коммунистов и бютоцев, стремясь поставить крест на президентских амбициях Виктора Ющенко, избрала бы "согласованную кандидатуру" на должность президента, который, в свою очередь, получил бы право "осуществлять руководство внешнеполитической деятельностью государства", контролировать силовые ведомства, назначать половину составов Конституционного суда и Национального банка Украины, останавливать действие актов Кабмина... и все это при неизменной процедуре импичмента.

Следует заметить, что переход к исключительно пропорциональной системе выборов в парламенте коренным образом не изменит ситуацию с выборами президента как компромиссной политической фигуры.

Уже этот предварительный анализ предложенной реформы наталкивает на неутешительный вывод. На 13 году конституционных мыканий Украина будет иметь все шансы перейти от деформированного президентского режима к деформированной парламентской республике. Учитывая особенности украинской ситуации, классическая парламентская модель несет в себе ряд других недостатков.

Во-первых, ни для кого не секрет, что Украину отличают углубленные размежевания электоральных симпатий населения не только учитывая традиционное деление правые-левые, но также и внешнеполитическую ориентацию, отношение к процессам демократизации или национального развития.

В Европе еще нужно поискать страну (вне упроченных федераций), где за одну и ту же политическую силу в одном регионе голосует больше 60 % избирателей, а в другом – меньше 5 %. Даже при условии становления полноценной партийной системы, Украина обречена на существование, минимум, 6-10 весомых политических субъектов, которые будут представлять разные сегменты разделенного украинского общества.

Соответственно, формирование правительства будет требовать образования гибких правительственных коалиций со всеми рисками, которые из этого вытекают для обеспечения стабильной власти. В этом контексте объединение пропорциональной системы выборов (которая необходима для обеспечения их демократичности) и региональной электоральной дифференциации украинского населения сможет послужить причиной повторения Украиной опыта Италии с ее шаткими правительственными коалициями и частой сменой правительств.

Во-вторых, учитывая существующую политическую и экономическую зависимость Украины от России, можно спрогнозировать, что ослабление центральной власти приведет к дальнейшему увеличению влияния России на политическую ситуацию в Украине и, соответственно, большую привязанность к нашему северному соседу со стороны определенных украинских региональных элит или партий.

В-третьих, перед Украиной стоят очень трудные и масштабные задачи социально-экономической модернизации и продвижения в сторону ЕС, что будет требовать наличия сильной исполнительной власти, способной идти на необходимые, но не всегда популярные шаги, в частности, в сфере реструктуризации украинской экономики.

Возвращаясь к поставленному в заголовке вопросу, уместно дать такой предварительный ответ: большому по размерам европейскому государству Украина нужна сбалансированная, демократическая и ответственная власть, которая определялась бы формулой "сильный президент, сильный парламент, сильное правительство". Прежде чем детальнее рассмотреть предложенную модель властных отношений, нужно сделать еще одно важное предостережение.

В Украине, благодаря деятельности двух первых глав государства и, в целом, недемократическому, деформированному характеру украинской исполнительной власти, институт президентства был в значительной степени дискредитирован, и поэтому часто считается, что парламентская республика обеспечивает а приори больший уровень демократии, чем президентский или президентско-парламентский режим.

Ошибочность подобного утверждения вытекает хотя бы из такого очевидного факта, что президентский режим в США и президентско-парламентская французская республика ничем не уступают в их соответствии стандартам демократии и правового государства, скажем, итальянской модели парламентской республики. Дело, конечно, не в самом типе конституционной модели, а в утверждении действенной системы контроля и равновесия в пределах конкретной политической системы (между тремя ветвями власти, между правительством и оппозицией, между государством и гражданским обществом).

Принимая во внимание те внутренние и внешние вызовы, которые возникают перед Украиной, нашему государству вероятно наиболее соответствует французская модель президентско-парламентской республики. На украинских землях это означало бы внедрение следующих закрепленных конституционно или политической традицией элементов:

- проведение общих и прямых выборов Верховной Рады и президента, которые обоюдно приводили бы к изменению Кабмина;

- формирование правительства полностью парламентским большинством;

- лишение права главы государства увольнять премьер-министра без согласия парламента;

- назначение и увольнение глав местных администраций и руководителей органов исполнительной власти Кабинетом министров (возможность внедрения выборов губернаторов в будущем);

- переход к полностью пропорциональной системе выборов в границах многомандатного общегосударственного избирательного округа;

- предоставление президенту права распускать Верховную Раду и назначать внеочередные парламентские выборы.

Как указывалось выше, главное отличие президентско-парламентской модели от парламентского (парламентско-президентского) режима состоит в правительственном значении президентских выборов. Для Украины с ее еще неразвитым гражданским обществом и неустановившейся демократией, крайне важно обеспечить механизмы демократического изменения власти и гражданского контроля над ней.

Именно наличие двух сильных центров силы (президента и парламента с правительством) позволяет наиболее эффективно демократизировать власть. Представьте, что в пределах этой модели, Виктор Ющенко становится президентом в 2004 году. Достигнутые им успехи приводят к победе пропрезидентской коалиции в ходе парламентских выборов 2006 года.

Таким образом, вся ответственность за судьбу страны ложится на блок Ющенко и партии, которые формируют с ним большинство в парламенте. В 2009 году новые президентские выборы дают возможность его политическому оппоненту, к примеру, Сергею Тигипко быть избранным главой государства.

Новый президент прекращает полномочия Верховной Рады и назначает новые парламентские выборы, в результате которых коалиция Ющенко сохраняет большинство в парламенте. Исполнительная власть переходит к Кабмину, а внешнеполитическая сфера и вопрос безопасности регулируются президентом по согласованию с соответствующими министрами правительства Ющенко. В итоге, власть становится ответственной и контролируемой, а Украина – демократическим и зажиточным государством, которое не на словах, а на деле движется к объединенной Европе.

Достижение этой светлой мечты о европейской Украине требует как никогда объединения всех украинских демократических сил в пределах большой демократической коалиции, возглавляемой "Нашей Украиной", "Блоком Юлии Тимошенко" и Социалистической партией Александра Мороза.

Создание такой коалиции основывается, прежде всего, на едином видении необходимых демократических изменений и потребности сбалансирования системы украинской власти, что было высказано, в частности, в проекте Договора об общих действиях "Нашей Украины" (май 2002 года) и в недавнем проекте конституционных изменений, подготовленном под руководством Александра Мороза.

Императив объединения демократической оппозиции вытекает также из контекста следующих президентских и дальнейших парламентских выборов. Единый кандидат от НУ, БЮТ и СПУ сможет, вопреки всем действиям нынешней власти, победить на следующих президентских выборах, а в 2006 году эти три силы смогли бы сформировать постоянную правительственную коалицию.

Украинским демократам следует посмотреть на пример демократической трансформации в Сербии, где разрозненные демократические силы сумели, несмотря на их расхождения, объединиться и победить в борьбе с Милошевичем.

На практике, Виктор Ющенко должен был бы предложить БЮТ и СПУ, а также другим демократическим силам новую версию Договора об общих действиях, который бы обуславливал в едином пакетном документе осуществление необходимой политической реформы, выдвижение единого кандидата от демократической оппозиции на будущих президентских выборах, согласование распределения руководящих должностей в государстве в случае победы кандидата от оппозиции.

Понятно, что отказ от участия в президентских гонках Юлии Тимошенко и Александра Мороза должен быть компенсирован соответствующими кадровыми договоренностями в пределах тройки. Понятно также и то, что Виктор Ющенко не сможет стать полноценным президентом в пределах президентско-парламентской модели без кооптации в будущую властную коалицию представителей БЮТ и СПУ.

Несмотря на все хитрости власти, перед Украиной открывается действительно исторический шанс перехода к демократическому и правовому государству. Для этого нужно лишь достичь согласия в пределах существующих демократических сил, которые получат, без сомнения, поддержку украинского народа. А должностей и интересной ответственной работы на благо страны хватит для всех, не только для представителей тройки, но и для всех тех, кто хочет жить в зажиточном европейском государстве Украина.


Автор: Владимир Посельский, Докторант Парижского института политических наук при Центре международных студий и исследований (CERI, Франция)



powered by lun.ua