Повоєнний період на Донеччині та Луганщині: кого покарають за колабораціонізм і коли чекати виборів

За підтримки Міжнародного фонду "Відродження"
28 травня 2024
Після завершення війни та звільнення окупованих територій України розпочнеться процес реінтеграції Донецької та Луганської областей – їх повернення в суспільно-політичне життя України. Цей процес буде вкрай важливим, а також вкрай складним.
Донецька та Луганська області страждають від збройної агресії Росії вже десять років. Але вплив війни на ці території неоднорідний. Частина з них лишались і лишаються під контролем України, але зазнають обстрілів, південна та центральна частина Донеччини, а також північна частина Луганщини перебувають під окупацією третій рік, а решта територій окуповані вже десятиріччя.
Як заявляв наприкінці минулого року президент Володимир Зеленський, деокупація Донецької та Луганської областей, ймовірно, відбуватиметься навіть складніше, ніж повернення Криму, а складнощі будуть, зокрема, у ментальному поверненні людей. "Може так статися, що ці території ми повернемо раніше, ніж цих людей. Якщо ми говоримо про Донбас, то люди живуть там десять років, але водночас не там. Вони живуть в іншому просторі", – казав очільник держави.
Поняття "реінтеграція" не зводиться виключно до повернення територій, покарання колаборантів, проведення виборів і відновлення в Донецькій та Луганській областях місцевого самоврядування. Це значно ширший процес, який передбачає і повернення мешканців, які виїхали, і економічне відновлення регіону, а отже потребуватиме багато часу.
Покрокового механізму реінтеграції Донеччини та Луганщини наразі не існує. Але в певний момент, коли чіткішою буде перспектива деокупації, він стане актуальним. Тож яким буде повернення Донеччини та Луганщини в суспільно-політичний простір України, з чого потрібно починати, які складнощі можуть виникнути в процесі реінтеграції – з цими питаннями розбиралась "Українська правда" спільно з Міжнародним фондом "Відродження".
Чому вибори неможливі одразу після деокупації
За часи Незалежності й до 2014 року Україна не зазнавала окупації, а отже не мала й досвіду звільнення територій. У законодавстві реінтеграція територій згадується доволі побіжно: основним документом є постанова Кабінету Міністрів №486, видана у 2023 році, про стабілізацію ситуації на деокупованих територіях Донеччини та Луганщини. Але вона регулює лише першочергові кроки після звільнення території.
Закон "Про правовий режим воєнного стану" містить важливу норму щодо виборів. Вони мають бути призначені впродовж місяця, а в окремих випадках – впродовж трьох місяців після завершення війни. Проте, як стверджують опитані УП фахівці, такий сценарій дуже далекий від реальності.
Олег Діденко, голова ЦВК
"Усі ці норми писалися в умовах мирного часу. Створюючи їх, законодавець не міг передбачити тих обставин, в яких ми зараз живемо, і масштаби наслідків, які спричинила повномасштабна війна", – зазначав в одному з інтерв’ю голова ЦВК Олег Діденко.
Про неможливість проведення виборів на Донеччині та Луганщині одразу після деокупації заявляла і директорка Інституту демографії та соціальних досліджень Елла Лібанова. За її словами, оскільки через бойові дії більшість проукраїнськи налаштованих людей виїхали, деокупація регіону викличе спротив людей, які проживали під російською владою з 2014 року. Вибори в короткі терміни – це ризик отримати проросійську місцеву владу.
Проросійські настрої громадян на окупованих територіях – не єдиний фактор, що унеможливлює проведення виборів одразу після звільнення. Серед інших – величезний масштаб руйнувань інфраструктури, складна безпекова ситуація, а також катастрофічне знелюднення окремих територій.
Наразі Україна вже має невеликий досвід деокупації території Донеччини – після успішного контрнаступу восени 2022 року. Зокрема, тоді було звільнено міста Святогірськ та Лиман.
"Там все було зруйновано вщент. Не було жодної вцілілої будівлі, куди можна було встановити прапор. Не було людей. І все було заміновано: дороги, комунікації, дитячі садочки, табори для відпочинку. Першими заходили військові та СБУ. Після них – медики та соціальні служби. Мій висновок: певний час після деокупації владу мають здійснювати військові або військово-цивільні адміністрації. Лише цивільні органи – не впораються", – розповідає в коментарі УП Наталія Чукова, начальниця управління забезпечення взаємодії з органами місцевого самоврядування  Донецької ОВА.
Інший фактор, який унеможливлює проведення виборів після деокупації, – демографічна ситуація, яка близька до катастрофічної. Україні не відомо, скільки людей залишилось на територіях, окупованих з 2014 року. Після деокупації йтиметься не про проведення виборів, а про відновлення існування деяких громад.
"Громада може існувати лише у разі повернення людей. А вони не повернуться, якщо не буде робочих місць. Наприклад, Авдіївка: вона була мономістом, і її ключове підприємство – Авдіївський коксохімічний завод – зруйнований вщент. Люди не повернуться, якщо не буде шкіл, садочків, лікарень, аптек. Все це потрібно відновити якнайшвидше", – зазначає Наталія Чукова.
Після деокупації територій Донецької та Луганської областей на їх теренах, швидше за все, триватиме період перехідного врядування. У цей час відбуватиметься становлення системи українських органів влади та здійснення перехідного правосуддя. Повертатимуться українські закони, українська фінансова система, правоохоронні органи, освітні заклади.
У перехідний період владу здійснюватимуть тимчасові державні органи: обласні, районні, міські, сільські та селищні адміністрації. Однак якими вони будуть та який матимуть функціонал – залежить від безпекової ситуації в регіоні.
Під час проведення комплексного аналітичного дослідження щодо реінтеграції Донеччини та Луганщини, ініційованого Міжнародним фондом "Відродження" та реалізованого за участі Асоціації сприяння самоорганізації населення, Центру політико-правових реформ, Громадської ініціативи Луганщини та Асоціації "Відродження та розвиток", аналітики визначили кілька сценаріїв майбутнього східних областей України.
Перший сценарій буде реалізовано в разі остаточного завершення війни, відсутності воєнної загрози з боку Росії та повної деокупації території України. Тоді владу в Донецькій і Луганській областях у перехідний період можуть здійснювати спеціальні цивільні адміністрації.
Другий сценарій передбачає, що воєнна загроза від Росії залишатиметься. У такому разі є два варіанти: або відбудеться часткове звільнення Донеччини та Луганщини, або ж повне, але з продовженням ракетних та артилерійських обстрілів. У такому разі на звільнених територіях варто створити військово-цивільні адміністрації, які здійснюватимуть врядування до закінчення воєнної загрози.
Експерт Центру політико-правових реформ Олександр Бовш у коментарі УП нагадує, що Україна вже має досвід функціонування військово-цивільних адміністрацій на території Донеччини та Луганщини. Закон, який регулює їх діяльність, був ухвалений на початку 2015 року.
Олександр Бовш, експерт Центру політико-правових реформ
"Відтоді ВЦА функціонували при штабі АТО/ООС на обласному та до 2020-го – районному рівнях, а також на рівні громад, які перебували в районі можливих або активних бойових дій, тобто вздовж тогочасної лінії розмежування. У 2020 році, коли по всій Україні у новостворених громадах було проведено перші місцеві вибори, у громадах Донецької та Луганської областей, які знаходились у районі відсічі РФ, вибори не проводились. Натомість замість органів місцевого самоврядування там утворили ВЦА. А у 2022 році за законом «Про правовий режим воєнного стану» більшість ВЦА були трансформовані у військові адміністрації", – додає Олександр Бовш.
Ймовірно, саме існування військово-цивільних адміністрацій допомогло запобігти стрімкому просуванню окупантів у Донецькій області на початку повномасштабного вторгнення, припускає Наталія Чукова.
"Формат ВЦА був дуже ефективним: більшість керівників мали військовий досвід і змогли організуватись у критичний момент. Вони разом зі Збройними силами змогли організувати спротив серед місцевих, евакуацію населення та документів, а також посприяли організації дій військового характеру. Тому ворог тоді не захопив Торецьк, Авдіївку чи Світлодарськ, де функціонували ВЦА. З огляду на це можна спрогнозувати, що після повернення української влади нам необхідно повернутись до формату ВЦА на певний період часу", – пояснює вона.
Натомість спеціальні цивільні адміністрації (СЦА) – це умовна назва тимчасових державних органів влади на деокупованих територіях, які пропонується створити у разі завершення війни та відсутності будь-якої воєнної загрози.
"Україна ще не була в ситуації, в якій існування СЦА було б виправдане – загроза з боку Росії існувала для України з 2014 року безперервно. Проте під час повернення та реінтеграції до складу України окупованих територій ми не можемо залишати військові адміністрації, якщо не буде військової загрози. Але процедури перехідного правосуддя необхідно проводити. Ми пропонуємо, щоб СЦА були наділені тими ж функціями, що і ВЦА, окрім безпекових. Для координації адміністрацій може бути створений Центр забезпечення заходів перехідного правосуддя, підпорядкований Кабінету Міністрів. Формат функціонування адміністрацій після деокупації Донеччини та Луганщини повинна визначити Верховна Рада прийняттям Закону про СЦА або внесенням змін до Закону про ВЦА", – пояснює Олександр Бовш.
Він наголошує, що шанс на існування СЦА насправді дуже низький. Це можливо, якщо повністю зникне військова загроза з боку РФ.
"Тому слід орієнтуватись, що після деокупації владу на Донеччині та Луганщині здійснюватимуть військово-цивільні адміністрації. Механізм такої роботи нам відомий, проте його необхідно вдосконалити", – каже фахівець.
Влада в громадах: хто потурбується про потреби мешканців
З початку повномасштабної війни в областях, де тривають бойові дії або ж існує така загроза, діють військові адміністрації. Хоча система централізована – обласним адміністраціям підпорядковані районні, а районним – місцеві, – їх повноваження чітко не розмежовані й нерідко дублюються.
Голова Всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення" Олексій Колесников в коментарі УП пояснює, що дослідження, ініційоване МФ "Відродження", показало, що розподіл повноважень на різних рівнях має відбуватись за чіткою схемою: безпекові функції – районним і обласним адміністраціям, а інші локальні питання – місцевим.
Олексій Колесников, голова Всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення"
"Деякі задачі неможливо виконати на місцевому рівні. Наприклад, будівництво захисних споруд і ліній укріплення – це неможливо реалізувати на рівні однієї громади. Або ж обмеження на пересування цивільних осіб у прикордонних чи прифронтових зонах", – додає фахівець.
За його словами, схожа модель повинна працювати і в перехідний період: адміністрації громад – цивільні чи військові – повинні виконувати функції місцевого самоврядування, зокрема здійснювати організацію надання соціальних послуг і відновлення місцевої інфраструктури.
"Внаслідок війни на Донеччині та Луганщині – катастрофічні масштаби руйнувань інфраструктури, понищені цілі міста. Для їх відновлення потрібна цілісна модель, розроблена на державному рівні. Координувати процес відновлення також повинен Уряд спільно з обласними адміністраціями. Тому система має бути централізованою", – пояснює Олексій Колесников.
Після припинення воєнного стану або ж у разі повної чи часткової деокупації Донеччини та Луганщини військово-цивільні адміністрації також виконуватимуть специфічні функції, пов’язані з реінтеграцією. Саме в їхній компетенції повинно бути встановлення масштабів руйнувань і вартості відновлення, визначення послідовності відновлення об’єктів, залучення локальних ресурсів, а також фінансування з інших джерел, реінтеграція деокупованих територій в економічний, політичний, культурний і громадський простір, стимулювання повернення ВПО та припливу інших груп людей.
Олексій Колесников зазначає, що передусім слід зважати на масштаби проєктів з відбудови: якщо це, наприклад, траса обласного значення – її відновленням має займатись обласна адміністрація, а якщо йдеться про відновлення локальних об’єктів – це компетенція органів влади на місцях, оскільки обласні чи районні адміністрації не потягнуть розв’язання технічних питань в усіх громадах Донеччини та Луганщини.
Хто сяде за ґрати за колабораціонізм
Інший важливий виклик, що стоятиме в процесі реінтеграції Донеччини та Луганщини до українського суспільно-політичного простору, – забезпечення перехідного правосуддя.
"Система перехідного правосуддя має переслідувати мету встановлення справедливості, і йдеться не лише про покарання колаборантів. За час окупації було здійснено чимало правочинів, і з кожним треба розібратися окремо. Наприклад, реєстрацію народження або смерті потрібно визнавати, а ось угоди щодо продажу нерухомості доведеться переглядати. Деякі з них можуть бути визнані нікчемними – такими, що не мають юридичної сили. В цьому і полягатиме справедливість", – пояснює Олексій Колесников.
Олександр Бовш наводить чотири маркери перехідного правосуддя, які треба досягнути під час реінтеграції Донеччини та Луганщини перед проведенням виборів.
  • Ідентифікація, притягнення до відповідальності та покарання злочинців, винних у вчинені воєнних злочинів та запобігання безкарності колаборантів.
  • Створення та реалізація механізмів відшкодування збитків жертвам російської агресії.
  • Констатація істини. Документальна фіксація злочинів, які відбувались на окупованій території, а також правочинів, які здійснювались під час окупації. Створення відповідних баз даних.
  • Інституційні реформи: створення інституцій державної влади та місцевого самоврядування, підготовка кадрового резерву, перевірка та призначення кандидатів.
Серед 1,6 млн людей, які, за словами ексміністра реінтеграції ТОТ Олексія Резнікова, станом на 2020 рік мешкали на окупованих територіях Донеччини та Луганщини, є багато колаборантів – очільників та працівників "адміністрацій" псевдореспублік, членів так званих "виборчих комісій" або місцевих "політичних партій", директорів шкіл, головних лікарів закладів охорони здоров’я. Та ще більше на окупованих територіях людей, які допомагали колаборантам.
За чинним українським законодавством, колабораційна діяльність, залежно від її форми та змісту, карається позбавленням волі на строк до 15 років з конфіскацією майна або без такої, або ж іншими видами покарання, зокрема позбавленням права займати певні посади на строк від 10 до 15 років.
Відповіді на питання, які категорії людей, що залишались під окупацією, заслуговують на кримінальне покарання за колабораційну діяльність, наразі немає. Водночас у суспільстві є дві кардинально протилежних думки: або карати абсолютно всіх причетних до окупації й навіть тих, хто таким чином намагався вижити, або ж – лише основних організаторів референдумів і працівників окупаційних адміністрацій.
Олексій Орловський, директор програми "Демократія та належне врядування" Міжнародного фонду "Відродження"
"Рівень відповідальності за колабораційну діяльність на сьогодні достатньо жорсткий. І, як на мене, це правильно – цей рівень є виправданим. Утім ми досі на рівні суспільства не дійшли згоди, що саме охоплює поняття «колабораціонізм» і які категорії людей під нього потрапляють", – пояснює в коментарі УП директор програми "Демократія та належне врядування" Міжнародного фонду "Відродження" Олексій Орловський.
Він зазначає: хоча максимально жорстка позиція з боку суспільства щодо колаборантів на сьогодні є виправданою, у майбутньому до кримінальної відповідальності слід притягати тих людей, які безпосередньо здійснювали злочини – були членами виборчих комісій, балотувались у фейкові органи влади чи обіймали посади у псевдореспубліках.
"Щодо супутніх учасників процесу, можливо, треба ставити питання про їх обмеження в певних правах. Наприклад, праві обіймати певні посади в органах державної влади чи місцевого самоврядування, займатись якоюсь діяльністю, наприклад, викладацькою. Але це ще має бути предметом суспільного діалогу. І тут позиції будуть суттєво відрізнятися у різних категорій людей, залежно від сприйняття. Бо ситуація дуже непроста", – пояснює Олексій Орловський.
Фінальна точка – вибори. Коли вони відбудуться
Під час перехідного періоду на усіх територіях Донеччини та Луганщини повинен функціонувати єдиний режим публічної влади, стверджують опитані УП експерти. Це означає, що відновлення самоврядування після завершення війни в жодній з громад, у тому числі в тих, що відносно віддалені від зони бойових дій, відбудеться не одразу.
"До 2022 року в органах самоврядування в Донецькій та Луганській областях була величезна кількість представників уже заборонених проросійських партій. Навіть якщо припустити, що можливості відновлення самоврядування з’являться одразу після деокупації, у абсолютній більшості громад не збереться кворум. Хтось з депутатів виїхав, хтось захищає Батьківщину, а хтось – колаборант", – припускає Олександр Бовш.
За його словами, можливість проведення виборів буде визначатися виконанням маркерів перехідного періоду, які переглядатимуться перед черговим виборчим циклом. Якщо більшість громад у районі досягнуть потрібних результатів, тобто процедури реінтеграції будуть реалізовані, – вибори проводитимуться, а якщо ні – перехідний період буде подовжено ще на п’ять років. Вибори в Донецькій та Луганській областях будуть означати завершення перехідного періоду та повернення регіону до звичайного життя.
"Критерії, яких мають досягти громади для проведення виборів, мають бути однаковими для всіх районів Донецької та Луганської областей. Найімовірніше, на територіях, які не були в окупації, вибори відбудуться впродовж п’яти років. Громади, які були окуповані після 2022 року, можуть впоратись за 10 років. А території, що окуповані ще у 2014-му, впораються за 10-15 років. Утім, такі строки актуальні лише у разі відновлення миру", – припускає Олександр Бовш.
Натомість Наталія Чукова прогнозує, що стабілізація ситуації на Донеччині та Луганщині може зайняти менше часу – до п’яти років. Проте підготовка до виборів буде надскладним завданням.
"Аби провести вибори, треба розуміти, скільки є виборців, тобто сформувати реєстр. А для цього люди повинні повернутися та мати де жити, адже у них має бути адреса та будинок. Вибори – це величезний організаційний процес, на який законодавством відведено кілька місяців. Потрібно створити виборчі комісії – повинні бути комп’ютери, столи, постійний захищений зв’язок. Перед голосуванням кандидати повинні проводити агітацію, зустрічі з виборцями, – це також потребує підготовки. Інакше це буде дуже викривлений процес", – каже начальниця Управління забезпечення взаємодії з органами місцевого самоврядування Донецької ОВА.
Вона наголошує, що найскладніше під час реінтеграції буде з територіями, окупованими понад десять років. 
"Їх мешканці здебільшого не знають, що в Україні відбулась реформа місцевого самоврядування, що було ліквідовано багато районів. А якщо і знають про це – то в негативному контексті. Також вони не знають, що деякі райони та міста мають інші назви. Тому перед виборами необхідно буде провести організаційно-просвітницьку роботу – пояснити, як все працює за нових умов", – каже фахівчиня.
Отже, стратегія з реінтеграції Донецької та Луганської областей повинна бути комплексною та містити весь спектр питань – від адміністративно-територіального устрою та визначення форм врядування на деокупованих територіях до інформаційної та просвітницької роботи. Усі механізми, що будуть реалізовуватись на Донеччині та Луганщині після деокупації, повинні бути чіткими та конкретними. Адже неконтрольований процес реінтеграції доповнить і без того великий клубок проблем в регіоні.
©2000-2024, Українська правда. Використання матеріалів сайту лише за умови посилання (для інтернет-видань - гіперпосилання) на "Українську правду" не нижче третього абзацу.
‍
Будь-яке копіювання, публікація, передрук чи наступне поширення інформації, що містить посилання на "Інтерфакс-Україна", суворо забороняється.Матеріали з плашкою PROMOTED є рекламними та публікуються на правах реклами. Редакція може не поділяти погляди, які в них промотуються.
‍
Матеріали з плашкою СПЕЦПРОЄКТ та ЗА ПІДТРИМКИ також є рекламними, проте редакція бере участь у підготовці цього контенту і поділяє думки, висловлені у цих матеріалах.
‍
Матеріали з плашкою ОГЛЯД можуть містити рекламу.
‍
Редакція не несе відповідальності за факти та оціночні судження, оприлюднені у рекламних матеріалах. Згідно з українським законодавством відповідальність за зміст реклами несе рекламодавець.
‍
Cуб'єкт у сфері онлайн-медіа; ідентифікатор медіа - R40-02280.
‍
ТОВ "УП Медіа Плюс". Усі права захищені.