Законотворчество под дулом танка: насколько стабильными оказались законы, принятые в марте 2022-го
Перший місяць повномасштабного вторгнення – унікальний період в історії українського парламентаризму. Тоді представники владної верхівки перебували в безпосередній небезпеці, а Верховна Рада як місце зосередження народних депутатів була серед головних цілей для знищення.
Проте, незважаючи ні на що, український парламент продовжив свою роботу. Депутатам потрібно було негайно змінювати законодавство під умови повномасштабного вторгнення – і вони це робили у дуже стислі терміни та під загрозою артобстрілів і ДРГ. Але враховуючи те, як швидко змінювались обставини, наскільки сталими залишилися закони, прийняті в цей період?
Ми проаналізували всі закони, прийняті в березні 2022 року. Абсолютна більшість з них стосувалися внесення змін до інших законів. Тож ми переглянули всі закони та кодекси, у які вони вносили зміни.
За нашими підрахунками, через півтора року після березня 2022-го більшість змін були заново змінені. Тобто народні депутати знову намагалися переписати те, що змінювали зовсім нещодавно. Такі закони можна назвати нестабільними.
Чому закони можуть бути нестабільними?
Одна із причин – обставини, що постійно змінюються. Коли ворожі танки знаходяться в лічених кілометрах від столиці, необхідні зміни тут і зараз. Саме цим і займалась Рада – врегулюванням обстановки в умовах найвищої напруги. Подальші ж зміни на фронті та на міжнародній арені змушували парламентарів знову і знову робити зміни до новоухваленого законодавства. Загальна нестабільність позначилась і на нестабільності законодавства.
У мирний час, щоправда, існує дещо інша парадигма: постійні зміни в закон, особливо протягом відносно короткого періоду з моменту ухвалення, означають лиш те, що сам закон не є якісним. Зміни в нього можна порівняти із постійним латанням старого одягу, який вже давно не підходить за жодними параметрами.
У березні 2022-го закони створювались та приймались із максимальною швидкістю, а за такого режиму роботи помилок було не оминути. Саме низька якість може бути частково пов’язаною із частотою зміни норм.
Важко сказати, якою була справжня причина в кожному конкретному випадку. Про якість і чіткість норм того чи іншого законопроєкту може достеменно сказати радше Кабмін, який володіє достатньою кількістю ресурсів та інформації. Хоча інколи все більш очевидно.
Наприклад, у законопроєкті №7118 вже після його реєстрації Головне науково-експертне управління вгледіло порушення законів, зокрема, через введення можливості передавати підслідні НАБУ справи іншому органу досудового розслідування. Зрештою, недарма НАБУ має спеціальний статус. Проте сам законопроєкт був прийнятий без врахування рекомендацій… Тож через місяць їх довелося вносити окремим законом.
А інколи дуже явним стає і поспіх, з яким приймали закони в цей період. Особливо це видно у законах, які були розписані із дуже поверхневими помилками. Наприклад, 24 березня 2022 року був прийнятий законопроєкт 7185. Серед іншого цей закон мав внести зміни до закону "Про дитяче харчування", який… вже майже пів року як не був дійсним.
Схожим є законопроєкт 7151. Він намагався змінити слова, яких просто немає в законі! Мабуть, назавжди тепер у законі залишаться цей абзац на пам’ять про часи березня-2022, коли від реєстрації до прийняття закону проходило два дні:
"{Зміни до частини першої статті 18, прийняті Законом України № 2121-ІХ від 15.03.2022, внести неможливо (відсутні слова, які потрібно замінити)}"
Про що свідчать дані?
Із 51 закону, які були прийняті в березні 2022 року, лише 17 залишилися без змін. Варто зазначити, що ми не враховуємо ратифікації та постанови, які завжди будуть стовпами стабільності в такій хиткій конструкції українського законодавства (адже до них майже ніколи не вносять зміни). Серед березневих законів знайшлась одна ратифікація. Ще два закони залишилися непідписаними і досі припадають пилом на полиці в Офісі Президента.
Отож, норми 68% законів зазнали змін, третина законів залишилися в редакції березня 2022 року. Багато це чи мало – зрозуміти нам допоможе порівняння.
Розглянемо аналогічні періоди – березні 2021-го та 2023-го. У березні 2021 року було прийнято 27 законів (і ще 15 – ратифікацій та постанов). Із них лише 5 отримали зміни в подальшому. Більш ніж 80% незмінених законів – разюча різниця у порівнянні із результатом, який показали депутати роком пізніше.
Цікава ситуація і з березнем 2023 року. За цей час депутати прийняли 17 законів та ще 13 постанов. З цих 17 законів – 24% – майже чверть – отримали в подальшому зміни. Показник вже вищий, ніж аналогічний дворічної давнини. Та з врахуванням того, що пройшло менше ніж пів року – ситуація починає більше нагадувати той самий березень 2022-го.
Закони, прийняті за перший місяць повномасштабного вторгнення, вирізняються відсутністю сталості. І це не дивно: у цьому випадку нестабільність законодавства є прямою похідною від нестабільності загальної, яка охопила країну із початком повномасштабного вторгнення. У такий період закони готувались та приймались поспіхом, через що їх переслідували проблеми техніко-юридичного характеру.
Разом з тим, потреба "тримати руку на пульсі" змушувала законотворців знову і знову повертатись до вже прийнятих законів зі змінами. Наразі, хоч глобальна ситуація і видається стабільнішою, ніж злощасного березня 2022 року, законодавчий процес досі не оговтався до кінця: і зараз зміни до прийнятих законів вносяться частіше, ніж це було до повномасштабного вторгнення.
Закон – це те, що мало би стати опорою і рамкою правил, особливо у загальній невизначеності війни. Дійсно, воєнний час передбачає необхідність швидко реагувати на ситуацію, у тому числі через зміни в законодавстві. Але якщо законодавці переписують одні і ті самі рядки по декілька разів упродовж короткого періоду – це вкотре свідчить про нестабільність законодавчої конструкції і недалекоглядність українських законодавців. Ці хаотичні процеси функціонування держави все більше нагадують гру Дженга, де гравці почергово дістають блоки з основи вежі і кладуть їх на верх, роблячи вежу все більш високою і все менш стійкою.
Лабораторія законодавчих ініціатив
