Императивного мандата боятся только трусы
Этот текст предоставлен представителями Комитета избирателей Украины, который, как известно, выступает категорически против императивного мандата.
Президент Украины подписал закон №602-V, иначе говоря, о так называемом "императивном мандате".
Своим автографом под этим документом Ющенко в который раз не выполнил свою миссию гаранта соблюдения Конституции и поддержал идею парламента, которой наносится существенный ущерб развитию местного самоуправления.
Во-первых, местное самоуправление является исключительным правом территориального сообщества, как первичного субъекта, самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины. (Ст.140 Конституции, ст. 6 закона о местном самоуправлении).
Решения обществом вопросов местного значения включает как выборы представительных органов, так и отзыв депутатов соответствующих советов.
Во-вторых, в систему местного самоуправления входят исключительно территориальное общество, соответствующие совет, его исполнительные органы, председатель общества и органы самоорганизации населения.
И именно основной субъект самоуправления наделяется полномочиями относительно формирования и прекращения полномочий соответствующих советов и их отдельных представителей (ч.1 ст. 141 Конституции, ч.1 ст. 5 закона о местном самоуправлении, раздел V закона о статусе депутатов местных советов).
В-третьих, депутат избирается непосредственно территориальным обществом (на основе общего, равного и прямого избирательного права) и как представитель интересов территориальной общины, обязанный выражать и защищать интересы соответствующей общины..., активно участвовать в осуществлении местного самоуправления (ч.1 ст. 141 Конституции, ч.2. ст. 2 закона о статусе депутатов местных советов).
Приведенные высшие положения дают основание утверждать, что единственным субъектом, способным избирать и отзывать своих представителей, являются исключительно соответствующие территориальные общины.
И наделение законом об императивном мандате указанной функцией такого субъекта как "высший руководящий орган политической партии" грубо противоречит концепции местного самоуправления, Основному закону и международным обязательствам, взятым на себя Украиной.
В соответствии с частью первой статьи 7 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной в Украине, "мандат местных избранных представителей предусматривает свободное осуществление ими своих функций". Собственно эта норма четко признает, что предложенный законом №602-V институт императивного мандата противоречит хартии Совета Европы.
К величайшему сожалению, президент, подписывая закон, не учел также и критические замечания как Парламентской ассамблеи Совета Европы, так и Венецианской комиссии относительно внедрения в Украине императивного мандата.
И хотя акцент этих замечаний касался статуса народных депутатов, тем не менее, он в полной мере касается и депутатов местных советов. Ведь Венецианская комиссия считает, что норма об императивном мандате "... предоставляет политическим партиям право аннулировать результаты выборов".
В не совсем демократических странах императивный мандат применяется для того, чтобы поставить в зависимость депутатов от избирателей, которые их выбрали, и предполагается как право избирателей отдавать приказы и отозвать, в случае их невыполнения, соответствующих представителей.
Однако президент поддержал идею парламента создать уникальную форму влияния на депутатов местных советов, которая не имеет ничего общего с местным самоуправлением и существенно ограничивает права территориальных общин.
Даже императивный мандат или же право на отзыв депутата, которое существовало во времена советской Украины, предусматривало право на прекращение мандата исключительно избирателями.
Следует также вспомнить норму статьи 21 закона о местном самоуправлении в Украине, в соответствии с которой ограничение прав территориальных общин в соответствии с Конституцией и законами может применяться только в условиях военного или чрезвычайного положения.
Инициаторы закона не добьются желаемого результата
СМИ, политики и некоторые эксперты считают, что со вступлением в силу закона, политические силы лишат мандата депутатов, которые вышли из соответствующих фракций на протяжении работы местных советов V созыва.
Однако такая позиция является желательной для отдельных политиков и противоречит юридической составляющей этого вопроса.
Досрочное прекращение полномочий, в том числе депутата (в частности, против его воли), как правило, применяется в случае совершения соответствующего правонарушения.
И отмена мандата является мерой конституционно-правовой ответственности.
Однако для правовой конструкции правонарушения, необходимы определенные законодательством или запрет на соответствующие действия, или же обязанность для лица совершать соответствующие действия.
Авторы закона №602-V почему-то забыли выписать в законе четкое обязательство депутата вступить в соответствующую фракцию или же наоборот – запрет на выход из такого депутатского объединения.
При этом законодатели определили такие действия как основание для возможной отмены представительного мандата депутата.
Поэтому с формально-юридической точки зрения, в законе нет полного состава правонарушения. Так, не определена четкая противоправность действий со стороны депутатов как невыполнения соответствующих требований, закрепленных в нормативно-правовом акте.
Даже если же учитывать, что указанные выше действия депутатов являются законодательно определенным правонарушением, то в таком случае применяется конституционная норма, которая определяет, что "законы и прочие нормативно-правовые акты не имеют обратного действия во времени, кроме случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность лица.
Никто не может отвечать за действия, которые на время их совершения не признавались законом как правонарушения" (Статья 58 Конституции).
Итак, тезис министра юстиции Лавриновича, который заявил, что к депутатам, которые "юридически оформили свой разрыв с фракцией, в которую они вошли на основании списка", по которым были избраны, "могут возникнуть вопросы у руководства соответствующих партий", не является обоснованным.
Так как депутаты вышли из фракций до вступления в силу закона, а потому за выход из рядов фракции, который состоялся до вступления в силу закона, к соответствующим депутатам не должны возникать юридически значимые вопросы у руководства.
Что же касается необходимости представления заявления о вступлении во фракцию, то практически каждый депутат, который вышел из депутатского объединения, уже писал соответствующее заявление в начале работы совета V созыва, когда формировались соответствующие фракции в местных советах.
Авторы закона предусмотрели в переходных положениях нормативно-правового акта тезис: "его действие распространяется на депутатов местных советов (кроме депутатов сельских, поселочных советов), избранных 26 марта 2006 года".
Но они же не предусмотрели, что депутат должен, в случае выхода из фракций до вступления в силу закона, повторно подавать заявление о вступлении в это же депутатское объединение. То есть, депутат требование относительно представления заявления выполнил, а после вступления в силу закона уже не выходил ни из одного депутатского объединения.
Для того, чтобы у партийного руководства совсем не возникало вопросов, то депутаты, которые не вошли во фракции или же вышли из их состава, могут написать и подать в местный совет заявления для вхождения в состав соответствующей фракции.
И на этом юридически значащем акте миссия депутата по отношению к фракции может быть закончена. То есть требование о написании заявления выполнил, из фракции не выходил и постоянно отстаивает интересы общины, а партийному руководству ничем не обязан.
Также можно обратить внимание на такое основание для прекращения мандата, как отзыв на других основаниях, установленных высшим руководящим органом политической партии (блока).
Собственно говоря, указанный тезис подписанного президентом закона стоит признать чуть ли не самым большим ляпом законодательного акта в истории украинского парламентаризма. О том, что именно смогут партийцы привязать к таким основаниям, можно только догадываться.
Это противоречит статье 141 Основного закона, в соответствии с которым статус депутатов определяется исключительно законами Украины, а затем и каждое основание и порядок прекращения такого статуса должны определяться исключительно на законодательном уровне.
Поэтому основания прекращения депутатского мандата, определенные партийным органом, довольно сложно назвать легитимными.
Закон о статусе депутатов местных советов четко определяет обязанности депутата. В частности:
* отстаивание и защита интересов территориальной общины;
* участие в осуществлении местного самоуправления;
* соблюдение норм депутатской этики;
* поддержание обратной связи с избирателями;
* участие в работе совета и его органов и т.п.
То есть общий перечень обязательств, которое выполняет депутат в своей ежедневной работе. И главное, ни одним законодательным актом не предусмотрено требование относительно выполнения решений и поручений партии и участие в работе его органов.
Поэтому главным критерием соответствия депутата должности, которую он занимает, является четкое выполнение им законодательно определенных требований по отношению к территориальной общине, а не желание или решение партии.
Поэтому, чем больше аргументов будет у депутата относительно отстаивания интересов общины, тем спокойнее он сможет ожидать незаконные партийные решения.
Президент поддержал внедрение политического рейдерства
Споры относительно досрочного прекращения полномочий депутата местного совета решаются судом (ч.3 ст. 5 закона о статусе депутатов местных советов).
К сожалению, принятый закон не дает ответа о способе и возможности депутатов защитить нарушенные права в судебном порядке.
Именно на эту проблему обратил внимание заместитель главы секретариата президента Пукшин, который отметил: "если депутата безосновательно лишили статуса, закон не предусматривает возможности обращения в суд за защитой возбужденного права".
В отличие от указанного закона, такой ответ содержится в статье 124 Конституции: "юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, которые возникают в государстве".
Поэтому депутат может полностью защитить себя от нелегитимных действий партийного руководства, но процессуальный порядок и способ защиты уже будут определять суды.
Ведь законодатели, постановив закон императивного мандата, не внесли никаких изменений в другие законодательные акты, которые довольно противоречиво регулируют вопросы обжалования решений партии и главное избирательного блока как субъекта правоотношений.
Закон №602-V наделяет всей полнотой прав съезды или межпартийные съезды политических сил распоряжаться судьбой депутатов.
Однако для избрания делегатов в эти органы, сначала необходимо провести областные, районные и городские конференции.
Можно предположить, что с начала проведения партийного собрания и конференций и до открытия съезда соответствующая политическая партия сможет получить десятки постановлений судов Украины из разных регионов о запрете проведения указанного мероприятия или же решений представителей Фемиды о признании нелегитимными решений областных конференций, на которых были избраны делегаты съезда.
С одной стороны, избиратели и депутаты, обращаясь в суд, понимают, что, в случае проведения съезда, существует очевидная опасность ущемления их прав, а потому просят суд запретить партии или блоку совершать соответствующие действия.
А с соображением истцов, скорее всего, будут соглашаться представители судебной ветви власти.
Такая же судьба ожидает и принятые решения высших руководящих органов партии относительно лишения статуса депутата. Поскольку принятия этих решений будет лежать вне правовой плоскости, основания их принятия будут противоречить Конституции и другим законодательным актам.
А суд может принять решение, руководствуясь принципом верховенства права, законодательством Украины, а не только законом №602-V.
Это же касается и обжалования действий территориальных избирательных комиссий, в случае если последние будут стараться зарегистрировать следующего по списку кандидата.
Законом №602-V предусмотрено, что полномочия депутата местного совета считаются прекращенными досрочно с момента принятия соответствующего решения высшим руководящим органом политической партии (блока).
Но сложно представить, чтобы местные советы лишали депутата права принимать участие в работе совета, ее органов, не учитывать его голос при голосовании, руководствуясь только решением партии о лишении мандата.
Таким образом, президент дал ход своеобразному политическому рейдерству, которое будет состоять в возможности за счет решений партий и судов захватить местные советы, а с другой стороны – как способность другими решениями Фемиды защищать права и интересы избирателей и депутатов.
Однако такая идея императивного мандата могла бы воплотиться в жизнь, если бы парламентеры внесли изменения не только по нескольким законам, которые определяют статус депутатов, но в ряд нормативно-правовых актов по вопросам политических партий, процессуальных законов относительно возможности судебной защиты нарушенных прав.
И главное, четкий порядок реализации императивного мандата определен в V разделе закона о статусе депутатов местных советов, проблема только в отдельных моментах его реализации.
А напоследок добавим, что депутатам местных советов, в случае принятия относительно них решений партий и блоков о досрочном лишении их полномочий, необходимо четко защищать свое право в суде, тем более что правовая позиция в них конституционная.
Парламенту не следует принимать такие роковые для страны законы, которые не только не изучались ни научно-экспертным, ни юридическим управлениям аппарата ВРУ и даже не были прочитаны народным избранниками (проект закона был внесен и принят за 9 минут его рассмотрения).
Президенту – в случае, если парламент 362 голосами примет закон о президенте Украины, в соответствии с которым глава государства становится подотчетным и подконтрольным антикризисной коалиции и оппозиции – быть последовательным и подписать закон.
Поскольку, как отметил сам гарант Конституции: "Я подписал закон об императивном мандате, исходя из того, что 362 народных депутата высказались в поддержку такого видения политической воли депутата местного уровня".
Виталий Павлик, Адвокатская компания "Граве", для УП
