Що змінить майбутній закон про військову поліцію?

Влітку Верховна Рада ухвалила у першому читанні два законопроєкти, що стосуються військової юстиції. У червні парламент проголосував за законопроєкт щодо Військової поліції (ВП), у липні – законопроєкт щодо звільнення за певних умов від кримінальної відповідальності у разі самовільного залишення частини (СЗЧ) військовослужбовцями.

Створення Військової поліції також публічно підтримало Міністерство оборони України. Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) також вказувала на цю потребу у "зеленій книзі", яку ми готували для Правоохоронного комітету ВРУ.

Після початку повномасштабного вторгнення росіян відновлення повноцінної системи  військової юстиції в Україні різко актуалізувалося. За останні 10 років чисельність військових формувань зросла зі 166 тисяч осіб у 2013 році до 880 тисяч людей у лютому 2024 року. 

Окрім того, суттєво зросла кількість правопорушень у військах за цей час: з 2013 року до 2023 року – вона збільшилася у 78 разів, а кількість засуджених військовослужбовців у 14 разів. У законодавстві також з’явилися нові види адміністративних правопорушень, кількість накладених стягнень за якими з 2015 року зросла у 6,5 разів.

З новими воєнними реаліями також посилилася необхідність у слідчих, прокурорах, суддях та адвокатах, які матимуть необхідний рівень компетенції.

Що є наразі?

В Україні станом на сьогодні не існує системи військової юстиції як такої – правоохоронну функцію у військовій сфері виконує низка державних органів, залежно від повноважень: окремі підрозділи ДБР, НПУ, НАБУ, СБУ, БЕБ тощо.

Кожен з названих органів діє у військовій сфері окремо — різні справи, залежно від правопорушення, ведуть у різних правоохоронних органах та з урахуванням відмінностей в їх функціях.

З 2002 року у складі ЗСУ функціонує спеціальне правоохоронне формування – Військова служба правопорядку (ВСП). Хоча ВСП діє у складі ЗСУ, вона, згідно з законом, поширює низку своїх повноважень і на військовослужбовців інших формувань, а також військовозобов’язаних і резервістів.

У "зеленій книзі" щодо військової юстиції, підготовленій ЛЗІ, вказано основні недоліки чинної системи:

• існування у складі ЗСУ спеціального правоохоронного формування призводить до покладення на ЗСУ невластивих їм правоохоронних функцій;
• ВСП підпорядкована військовому командуванню, фінансується коштом ЗСУ, а посадові особи ВСП призначаються військовим командуванням — це зумовлює залежність ВСП від такого командування, яке може намагатися поставити її під свій контроль;
• більшість завдань і функцій ВСП не є правоохоронними, а спрямовані на забезпечення діяльності ЗСУ.

Ще восени 2021 року указом Президента затверджено Стратегічний оборонний бюлетень України, серед завдань якого передбачалося реформування ВСП у Військову поліцію, яка займатиметься підтриманням правопорядку у системі Міністерства оборони. Цей процес мав би завершитися  до кінця 2025 року.

Що пропонує новий законопроєкт?

Проголосований у червні законопроєкт 6569-д є доопрацьованою версією законопроєктів 6569 та 6569-1. 

Прийняття законопроєкту обґрунтовується тим, що діюча ВСП на сьогодні не має жодних повноважень щодо здійснення оперативно-розшукових заходів і притягнення винних осіб до юридичної відповідальності, а також обмежена у можливостях сприяння органам досудового розслідування та прокурорам.

Крім того, потрібно "заповнити" наявні прогалини у законодавстві, які на тлі специфіки структури ЗСУ та інших військових формувань в Україні вказують на потребу у цілісній системі військової юстиції у державі.

Серед аргументів законопроєкту також вказується неефективність та неоперативність розслідування численних військових правопорушень і те, що слідчі ДБР не повною мірою забезпечують виконання покладених на них завдань через обмежені повноваження та недосконалість законодавства. 

Окрім того, навантаження на ДБР після 2022 року зросло у рази. Наприклад, 85,5% облікованих кримінальних проваджень щодо військовослужбовців у 2023 році стосувалися порушення правил несення служби, що, вочевидь, не може не впливати на якість та швидкість розкриття злочинів.

Законопроєкт пропонує утворити нове військове формування з правоохоронними функціями – Військову поліцію. Завданням якого має стати забезпечення правопорядку і військової дисципліни у Міністерстві оборони України, ЗСУ та Державній спеціальній службі транспорту.

Однією з суттєвих змін, яку передбачає законопроєкт: наділення працівників Військової поліції повноваженнями здійснювати оперативно-розшукову діяльність, а в окремих випадках навіть проводити слідчі (розшукові) та негласні слідчі (розшукові) дії. Адже раніше ВСП лише сприяло спеціальним органам у проведенні такої діяльності.

Фінансуватимуть новоутворений орган шляхом перерозподілу витрат у видатках держбюджету та видатків на ті органи, частину функцій яких на себе візьме Військова поліція. Координуватиме роботу Військової поліції, відповідно до тексту документа, Кабінет Міністрів України через міністра оборони, а під час дії воєнного стану загальне керівництво та координацію здійснюватиме Головнокомандувач ЗСУ.

Військова поліція має формуватися з чинних військовослужбовців ЗСУ. Загальна чисельність, згідно з законопроєктом, не може перевищувати 1,5% від загального складу ЗСУ.

З чим можуть виникнути проблеми?

Ухвалений у першому читанні законопроєкт №6569-д є важливим кроком для розв’язання викликів, які постали перед військовою юстицією в Україні.

Окрім того, позитивним є те, що парламентарі прийняли у першому читанні доопрацьований законопроєкт, а не зареєстровані незадовго до початку повномасштабного вторгнення документи. Також, на відміну від попередніх законодавчих ініціатив, цього разу нардепи відмовилися у законопроєкті від ідеї наділення Військової поліції функцією фінансового контролю у ЗСУ та інших військових формуваннях. 

Попри це, для запровадження змін у законодавстві варто врахувати ризики, що можуть супроводжувати процес. Утворення нової інституції завжди вимагає залучення додаткових фінансових, матеріальних та організаційних ресурсів, що в умовах війни є ускладненим.

Щодо фінансування ініціатори законопроєкту наголошують, що його реалізація не потребуватиме додаткових витрат з бюджету, а може бути проведена внаслідок реформування ВСП та зменшення навантаження на інші правоохоронні органи. Проте без наявних прорахунків з цим важко погодитися (чи не погодитися).

Є сумніви, що Військова поліція почне виконувати завдання відразу після її утворення, враховуючи відсутність кадрового забезпечення та наявності достатніх знань і навичок у працівників в частині здійснення оперативно-розшукової діяльності та виконання інших завдань.

Дискусійним є те, що незалежність ВП в частині виконання нею правоохоронних функцій – безпосередньо не визначена як принцип її діяльності.

Існує також певна залежність Військової поліції від рішень Міністра оборони чи Головнокомандувача ЗСУ, зокрема й щодо фінансування її діяльності. Зауваження в цій же частині висловило у своєму висновку також Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України.

Заявлена мета руху України та її Збройних сил до членства у НАТО та запровадження стандартів Альянсу на практиці має підтримуватися незалежними органами військової юстиції.

Законопроєкт передбачає координацію діяльності Військової поліції Кабінетом Міністрів, що не відповідає стандартам держав-членів НАТО, в яких ці органи діють у системі оборонних відомств.

З іншого боку, у викладеній редакції можна побачити ризик втручання ВП як військового формування у діяльність органу виконавчої влади – Міністерства оборони, на чому наголошували експерти Апарату ВРУ. Це хоча і непрямо, але суперечить положенню ч. 4 ст. 17 Конституції України, згідно з яким військові формування ніким не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян або з метою перешкоджання діяльності органів влади. 

Один з найбільш проблемних моментів, який потребує уточнення у процесі підготовки законопроєкту до другого читання, полягає у тому, чи передавати функцію досудового розслідування Військовій поліції і якщо так, то в якому обсязі. А також – розслідування за якими статтями мають перейти до неї і як має бути влаштована взаємодія з іншими уповноваженими органами в процесі такої діяльності? 

 Лабораторія законодавчих ініціатив