Як Закон "Про адміністративну процедуру" змінює взаємодію громадян з публічною адміністрацією

Минуло півтора року з моменту, як в Україні почав діяти Закон "Про адміністративну процедуру" (ЗАП). Цей документ суттєво змінив філософію відносин між громадянами та органами публічної влади. Його мета – запровадити чіткі, прозорі та справедливі правила при вирішенні адміністративних справ: від реєстрації об’єктів нерухомості та призначення соціальної допомоги до притягнення особи до адміністративної відповідальності. Що це означає для громадян?

Правила гри стали зрозумілими

ЗАП впровадив загальну адміністративну процедуру, за якою відбувається комунікація громадян з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Закріплений чіткий алгоритм дій, обов'язковий для всіх адміністративних органів.

Якщо раніше у кожній сфері діяли "свої" правила, то ЗАП уніфікував їх. Тепер запроваджено універсальні стандарти, що дозволяють громадянину легко орієнтуватися у відносинах із різними органами. Це стосується порядку подання заяви та документів; строків прийняття рішення; порядку адміністративного оскарження.

Громадяни доволі часто могли отримати відмову у своїй справі без повідомлення причин такого рішення.  ЗАП же зобов’язав органи влади в негативному для громадянина рішенні (відмова в дозволі, субсидії, покладення обов’язку сплатити штраф тощо) наводити обґрунтування. Якщо відсутнє мотивування, це підстава для скасування такого рішення.

Крім того, має бути зазначено, в які строки, до якого органу та до якого суду громадянин може оскаржити рішення, з яким він не згодний. За відсутності такої інформації громадянин вправі будь-коли подати скаргу.

Нові гарантії для громадян

ЗАП закріпив й інші важливі положення:

• Орган не має права відмовити в прийнятті та реєстрації заяви через помилки в ній чи нестачу документів. Він зобов'язаний зареєструвати заяву і повідомити заявнику, що саме потрібно виправити, надати можливість усунути недоліки – без зміни дати подання. Приміром, якщо громадянин неправильно зазначив якусь інформацію в заяві, не долучив необхідний документ або не сплатив за послугу, він не отримає одразу відмову в тому, про що просить. Орган має надати можливість переписати заяву (виправити помилки), донести (надіслати) документ чи сплатити адміністративний збір. Цей підхід також є запобіжником від зловживань з боку посадовців – якщо щось не так із документами, орган влади зобов’язаний про це письмово сповістити особу.
• Орган зобов’язаний консультувати громадянина з усіх питань, що стосуються справи. Це запорука того, що заявник правильно оформить документи і отримає позитивне рішення.
• Громадянин має бути повідомлений про початок провадження щодо нього. Навіть якщо справа прямо громадянина не стосується, але рішення по ній може негативно вплинути на його права, свободи та законні інтереси, орган влади має сповістити про таку справу для того, щоб громадянин мав можливість долучитися до провадження і представити свою позицію по справі. Приміром, якщо неподалік від місця проживання громадянина планується розміщення небезпечного виробництва або будівництво торгівельного центру, орган влади має про це поінформувати мешканців і за їхніми клопотаннями залучити до провадження в якості зацікавлених осіб. Це дасть можливість громадянам відстоювати свої позиції по справі, а органам влади – враховувати думки людей.
• Громадянин, будь-то він адресат або зацікавлена особа, вправі ознайомитися з матеріалами справи, висловити свою позицію, надати пояснення чи додаткові документи до ухвалення рішення. Тобто, діє принцип "жодних рішень без вас про вас". Так, громадянин вправі вимагати надати для ознайомлення матеріали справи щодо притягнення його до адміністративної відповідальності. Якщо в житловому масиві планується будівництво торговельного центру, мешканці прилеглих територій вправі знати про висотність планованої будівлі, її розташування тощо.
• Орган не має права вимагати у громадянина довідки та документи, які вже наявні в органах державної влади та місцевого самоврядування або публічних реєстрах. Тепер обов'язок витребувати ці документи – на органі, а не на людині. Громадянину тепер не треба отримувати різні довідки і витяги з реєстрів, щоб подати їх в органи влади. Це не лише спрощує життя громадянину, а й усуває корупційні ризики.
• Рішення адміністративного органу набирає чинності з моменту доведення його до відома громадянина – рекомендованим листом, електронною поштою або іншим передбаченим способом. Це дозволяє уникнути ситуацій, коли громадянин дізнається про важливе рішення постфактум. Також це означає, що перебіг строку на оскарження пов’язується саме з моментом ознайомлення з рішенням, а не з днем його прийняття. Такий підхід є справедливим, він гарантує, що громадянин матиме достатньо часу для того, щоб вирішити, чи оскаржувати рішення, написати скаргу й подати її. У справах із декількома (або навіть багатьма учасниками) всі громадяни матимуть однаковий час на оскарження, не залежно від того, коли вони дізналися (або мали б дізнатися) про рішення.

Більше можливостей для захисту

Рішення може бути оскаржене до органу вищого рівня, а у разі його відсутності – до того самого адміністративного органу, якщо при ньому утворено комісію з розгляду скарг. Такі комісії складаються не лише з посадовців органу, а й представників громадянського суспільства, які зможуть "свіжим поглядом" оцінити оскаржуване рішення.

Громадянин тепер подає скаргу до органу, чиї рішення, дії або бездіяльність оскаржує, а той разом із матеріалами справи має передати(надіслати) її до суб’єкта, що розглядатиме скаргу.

При цьому, за загальним правилом, подання скарги за клопотанням особи зупиняє дію оскаржуваного адміністративного акта.

Строк перегляду справи за скаргою не повинен перевищувати 30 календарних днів, але в спеціальних законах можуть бути встановлені інші строки.

Такий механізм дозволяє громадянам захищати свої права без звернення до суду – швидше, простіше і доступніше.

Проте, пам’ятаємо, що й судовий захист гарантовано Конституцією України.

Щоб краще зрозуміти, що змінив ЗАП для особи, змоделюємо типовий шлях громадянина, який звертається до органу влади, наприклад, для отримання соціальної допомоги або реєстрації земельної ділянки.

Раніше: Подану заяву, як правило, орган не приймав через помилки або неповний пакет документів. Громадянин мусив отримувати довідки, витяги, переписувати заяву, а потім заново звертатися до органу. Якщо громадянин отримував відмовне рішення, то часто воно не містило обґрунтування – причини відмови не пояснювались. Процедура оскарження була незрозумілою. 

Тепер: Орган зобов’язаний зареєструвати заяву, навіть якщо в ній недостовірні або неповні дані або до неї не додані всі необхідні документи, або ці документи оформлені неправильно. Орган має повідомити заявника, що саме треба виправити, і дати час це зробити. При цьому дата подання заяви залишається без змін. Відомості, які знаходяться у державних реєстрах, орган витребує самостійно. Негативне (відмовне) рішення має бути мотивованим, з чіткими поясненнями причин його прийняття. Громадянину обов’язково повідомляють про строки й порядок оскарження.

Інший приклад – коли громадянин притягається до адміністративної відповідальності:

Якщо водій порушив правила дорожнього руху і на нього поліцейським на місці накладено адміністративне стягнення, то тепер він вправі подати свої пояснення щодо вчиненого, які поліцейський має долучити до справи. І при оскарженні постанови ці пояснення будуть оцінюватися як докази у справі.

Якщо громадянин не був присутній при розгляді справи про адміністративне правопорушення, а отримав постанову про накладення на нього адміністративного стягнення через деякий час після її прийняття, то тепер перебіг строку оскарження починається не з дня винесення постанови, а з дня доведення її до відома громадянина.  

Європейський закон – європейський підхід

ЗАП закріплює в українському законодавстві європейську модель відносин між громадянином і публічною адміністрацією. Держава виступає як партнер, який допомагає громадянам реалізувати їхні права. І закон дає чіткі інструменти, як це зробити: від права бути почутим до гарантії отримання мотивованого рішення, від обов’язку органу діяти розсудливо й добросовісно – до можливості громадянина оперативно оскаржити протиправні дії та рішення.

До 2022 року Україна залишалась чи не єдиною країною Європи без загального закону про адміністративну процедуру. Тож ухвалення і впровадження ЗАП – це значимий крок в імплементації європейських стандартів, де громадянин є повноцінним учасником процесу ухвалення рішень, що його стосуються.

Можна впевнено констатувати, що в українському каталозі прав людини з’явилося ще одне важливе право – на належне адміністрування. А оскільки громадяни, реалізуючи свої права та виконуючи покладені на них обов’язки, здебільшого комунікують з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування (реєструють нерухомість, транспортні засоби, народження, шлюб, смерть, отримують субсидії тощо), то нові правила такої взаємодії, закріплені в ЗАП, суттєво впливають на характер відносин особи із владою. 

Що вже зроблено державою, щоб зазначені гарантії прав громадянина ефективно реалізовувалися?

Впродовж лише року після набуття чинності ЗАП:

• було проведено навчання для понад 6 тисяч держслужбовців;
• понад 22 тисячі громадян пройшли онлайн-курс із загальної адміністративної процедури на платформі "Зрозуміло";
• ухвалено зміни до майже 200 законів, щоб узгодити їх із ЗАП;
• створено портал adminprocedure.org.ua – з прикладами, шаблонами, зразками документів та роз’ясненнями.

І це тільки початок. Щоб ЗАП став частиною повсякденного життя, важливо, щоб про нього знали не лише публічні службовці, а й громадяни.

Ірина Бойко