Закупівельні агенції Міноборони перестануть бути держпідприємствами: що зміниться

28 серпня втратив чинність Господарський кодекс України (далі – ГКУ). Це історичний момент, який дозволяє позбутися совєцьких підходів до організації підприємництва. Зокрема, ідеться про зобов'язання протягом 5 років прийняти рішення про ліквідацію або перетворення всіх державних підприємств (далі – ДП) в інші організаційно-правові форми. Щоб зрозуміти масштаб змін, достатньо подивитися на кількість ДП – це понад 3 тисячі суб’єктів, з яких активну діяльність виконують 1568, за даними YouControl.

Законом України "Про особливості регулювання діяльності юридичних осіб окремих організаційно-правових форм у перехідний період та об’єднань юридичних осіб" передбачено, що ДП може бути перетворено на акціонерне товариство, товариство з обмеженою відповідальністю, 100 відсотків акцій (часток) у статутному капіталі якого належать державі, або в державне некомерційне товариство.

А тепер давайте спробуємо зрозуміти, яка організаційно-правова форма найкраще відповідає ситуації, коли держава делегувала свою функцію забезпечення суспільних потреб (закупівлі) і це єдина мета існування такого суб’єкта господарювання.

Протягом 2023-2024 років, після гучних скандалів навколо закупівель для потреб армії, нарешті запрацювали дві закупівельні агенції Міністерства оборони України – "Агенція оборонних закупівель" та "Державний оператор тилу". Обидві утворені в формі державних підприємств. Обидві  здійснюють закупівлю за рахунок коштів МОУ та для обох єдиною метою діяльності є забезпечення потреб Сил безпеки та оборони. Фінансується діяльність агенцій із державного бюджету, і обсяг фінансування залежить від обсягів реалізованих закупівель. 

Тож давайте розглянемо переваги та недоліки перетворення згаданих агенцій на АТ, ТОВ та ДНП.

Акціонерні товариства (АТ). Законом про акціонерні товариства визначено, що це господарське товариство, статутний капітал якого поділено на визначену кількість часток однакової номінальної вартості, корпоративні права за якими посвідчуються акціями.

Тобто така організаційно-правова форма передбачає емісію акцій, які в подальшому мають торгуватися на біржі, тобто в перспективі вони належатимуть різним акціонерам. Ця модель цікава тим, що дозволяє залучати капітал інвесторів на розвиток. Проте це і є її основним недоліком. Якщо ми розглядаємо суб'єкта, у якого не прибуток, а забезпечення суспільної потреби є основною метою діяльності, то такий суб'єкт і його акції не цікаві інвесторам, оскільки не принесуть прибутку. Та і з точки держави залучення приватних інвесторів до управління діяльністю забезпечення Збройних сил України скоріше створює ризики, аніж несе переваги.

Товариство з обмеженою відповідальністю (ТОВ) є для України найпоширенішою організаційно-правовою формою юридичних осіб. На зараз Держстат публікує цифру в 792 200 діючих ТОВ. Проте це стосується суб'єктів недержавної власності, і державні ТОВ майже не зустрічаються. 

То які переваги та недоліки для закупівельних агенцій бути перетвореними на ТОВ, 100 відсотків акцій (часток) у статутному капіталі якого належать державі:

1. Діяльність ТОВ в основному обмежена статутом, який затверджується загальними зборами і в якому визначаються мета діяльності та механізми управління. Узагальнено це схоже на те, як зараз працюють ДП.

2. Як і для АТ, так і для ТОВ доступний механізм управління через Наглядові Ради, що суттєво підвищує стандарти управління та сприяє кращій ефективності.

3. Зазвичай ТОВ утворюють з метою отримання прибутку. Тож такі суб’єкти мають розвиватися за ринковими механізмами, іти в конкурентні ринки та за рахунок цього якісно зростати. Проте це за умови, що в стратегії закладені такі напрямки розвитку, а для обраної сфери діяльності наявні конкурентні ринки. Бо з іншого боку, якщо у суб’єкта єдиним джерелом прибутку є відрахування з державного бюджету, то така мета може не дати якісного зростання організації, а лише буде весь час вимагати збільшення витрат з бюджету. З іншого боку, якщо метою діяльності визначити прибуток, рано чи пізно стане питання, чи має таке підприємство в принципі фінансуватися за рахунок державного бюджету.

4. Також прибуток як основна мета діяльності неминуче впливає на цілі, які підприємству визначає власник. І зараз є велика кількість ДП, які по суті забезпечують суспільну потребу, але в листі очікування власника ви знайдете лише фінансові показники, такі як прибуток, управління активами, дебіторкою тощо. У разі перетворення на ТОВ, такий підхід може закріпитися ще глибше.

Поки що визначення "державного некомерційного підприємства" (ДНП) не перенесено в інше законодавство, тож мусимо звернутися до ГКУ, який хоч і втратив чинність, проте на перехідний період продовжує бути застосований.

Стаття 75-1 ГКУ визначає ДНП так: державне некомерційне підприємство є суб’єктом некомерційної господарської діяльності, спрямованої на досягнення соціальних та інших результатів, яке утворюється у сфері охорони здоров’я, соціальній та/або гуманітарній сферах без мети одержання прибутку і діє на підставі статуту.

Серед суб’єктів, що мають таку організаційно-правову форму, ви знайдете лікарні та університети. Але якщо виходити дослівно з наявного формулювання, то закупівельні агенції Міноборони навряд можуть бути перетворені в ДНП.

Тож, схоже, що з усіх наявних форм ТОВ має найбільше переваг та найменше недоліків. Але накінець я б хотіла навести два приклади з країн Європейського Союзу. 

• DALO** – агенція, створена Міністерством оборони Данії для забезпечення потреб армії. Вона має організаційно-правову форму "організація", наш найближчий відповідник – це "установа". Фінансування здійснюється з державного бюджету, діяльність DALO оцінюють через рівень та якість забезпечення армії. DALO визначена єдиною закупівельною агенцією для потреб оборони Данії, тож її використання є обов’язковим. 
• BBG*** – найбільша закупівельна агенція в Австрії, яка пропонує послуги з закупівель для всіх замовників країни у всіх сферах. Замовники добровільно приймають рішення залучити BBG до своїх закупівель і за надані послуги сплачують агенції певну винагороду. Ефективність діяльності агенції визначають через прибуток, оскільки замовники фактично власними грошима підтверджують, що агенція створює для них додану цінність.

В Україні більшість закупівельних агенцій мають форму власності ДП (або КП). Єдиним винятком є Державна установа (ДУ) "Професійні закупівлі". Ця агенція управляється Мінекономіки та забезпечує потреби центральних органів виконавчої влади. Але закон про перехідний період не передбачив можливості перетворити ДП в ДУ, тож ця опція поки закрита.

Насамкінець хочу сказати, що можливо ми маємо обрати не одну організаційно-правову модель для агенцій закупівель. Деякі агенції будуть обов’язковими до залучення та матимуть фінансування з бюджету, і для них "державна установа" виглядає як найефективніший варіант. А інші цілком можуть працювати в конкурентному середовищі, пропонувати свої послуги на добровільних засадах і бути товариствами – як акціонерними, так і з обмеженою відповідальністю.

Проте в будь-якому випадку ми як суспільство будемо зацікавлені, аби агенції належно забезпечували потреби тих замовників, для яких працюють. Аби процеси в цих агенціях були достатньо прозорими та ефективними, а приватний інтерес ніколи не переважав суспільний. Тому це перетворення має відбуватися разом з розбудовою стандартів корпоративного управління всередині інституцій.

Водночас важливо наголосити, що вибір організаційно-правової форми – лише технічна складова реформи. Ключовим є не стільки перейменування чи зміна статутних документів, скільки впровадження дієвої системи функціонування реформованих інституцій, в тому числі корпоративного управління. Саме наглядові ради, внутрішній контроль та комплаєнс здатні забезпечити баланс між державною метою та ефективністю, зробити роботу агенцій прозорою й захищеною від приватних інтересів. Без цього будь-яка нова форма залишатиметься лише формальністю, а не реальною гарантією якісних змін. Тож складно прямо зараз сказати, на яку організаційно-правову форму ми маємо перетворити ДОТ та АОЗ, які, до речі, ще мають бути об’єднані. Але вже точно можна сказати, що без ефективної та дієвої наглядової ради, майбутня ефективність агенцій Міноборони може бути під питанням.