Віцепрезидент помер. Хай живе Керівник Канцелярії?

Питання призначення нового керівника Офісу Президента (ОП) відійшло на периферію політичного порядку денного, поки Зеленський цілковито занурений у переговорний процес. Втім, це не стримує політичних оглядачів, журналістів тощо — від спекуляцій щодо того, хто ж зрештою очолить ОП. Паралельно "Українська правда" повідомляє, що Президент відновив спілкування із Андрієм Єрмаком.

Попри це, момент "офісного міжвладдя" варто використати для своєрідного after action review. Іншими словами: ми пропонуємо подивитися на інститут Адміністрації/Секретаріату/Офісу Президента у ширшій перспективі і через призму міжнародного досвіду, і розібратися, що ж насправді може працювати по-іншому зі зміною Керівника ОП. І, власне, чи має місце бути інституційна проблема у владному трикутнику чи традиційний "ексцес виконавця"?

Що таке (або як дизайнувався) Офіс Президента?

Офіс Президента України є постійно діючим допоміжним органом Глави держави; це інституція, яка замінила у цій якості Адміністрацію Президента у 2019 році. Офіційно ОП позиціонується як дорадчо-аналітичний, комунікаційний та організаційний центр, який забезпечує роботу Глави держави. Формально Офіс Президента не ухвалює політичні рішення, не є органом виконавчої влади та не може перебирати на себе функції Уряду чи Парламенту.

Основні його завдання — формування аналітики, координація комунікацій, контроль за дотриманням дипломатичного протоколу, взаємодія з органами влади, підготовка документів Президента, адміністрування робочих процесів. Враховуючи конституційно визначені обов'язки та повноваження Президента України, Офіс має володіти експертизою на стратегічному рівні у сфері національної безпеки, міжнародних відносин, взаємодії з органами влади тощо.

Що ж взагалі є підставою і правовою рамкою створення та функціонування цього допоміжного органу? Вочевидь, не стане сюрпризом, що базову відповідь на це запитання дає Конституція України (КУ) в частині, яка окреслює повноваження Президента та апарату, який його забезпечує. Стаття 106 КУ визначає виключні повноваження Глави держави: оборона, нацбезпека, міжнародна політика, призначення та звільнення низки посадових осіб, подання законопроєктів до Верховної Ради України (ВРУ), підписання ухвалених законів та накладання вето. Хоча Конституція не містить окремої статті про Офіс Президента, саме обсяг повноважень Президента зумовлює потребу у створенні апарату, який забезпечує виконання цих функцій, а у пункті 28 статті 106 прямо вказано: Президент "створює, реорганізовує та ліквідує консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби".

Чим "допоміжний орган" виявляється насправді?

Якби Офіс Президента функціонував строго в межах своїх формальних завдань, навряд чи постать його керівника була б об'єктом такого рівня суспільного уваги. Проте українська політика і владна архітектура систематично демонструє слабкий інституційний розвиток. У результаті раз за разом виникають ситуації, коли фактичний вплив конкретної посадової особи часто перевищує формальний мандат. І Керівник Офісу/Адміністрації/Секретаріату Президента — класичний приклад цього феномену.

Водночас те саме твердження цілком релевантне і щодо самої посади Президента України: кожен, хто її обіймав (мабуть, за виключенням Леоніда Кравчука), намагався так чи інакше підвищити рівень свого впливу, розширювати свої конституційні повноваження не в конституційний спосіб. І Адміністрація/Секретаріат/Офіс якраз були тими допоміжними інструментами, які забезпечували цю "експансію впливу".

Дуже глибоко занурюватися в історію не будемо. Передусім через цілком очевидний факт: Конституція в редакції 1996 року надавала Президенту України повноваження, наближені до голови виконавчої гілки влади. У результаті за президентства Леоніда Кучми та Віктора Януковича Глава Адміністрації Президента був "правою рукою" Глави держави і ключовим вузлом управління, через який проходили кадрові рішення, політичні домовленості й значна частина державних стратегій.

Втім, і більш актуальна рамка конституційної реформи 2004/2014 років дає нам приклади впливу Президента і його допоміжного органу за межами конституційних повноважень.

За президентства Віктора Ющенка Адміністрацію перейменували в Секретаріат, вочевидь, підкреслюючи оновлення функціоналу і допоміжного органу (з акцентом наче на "канцелярські функції"), і самого Глави держави. Однак по факту Секретаріат виявився центром вироблення президентських рішень, які виходили за визначену Конституцією рамку: від призначення та звільнення голів обласних та районних адміністрацій без урядових подань до завалення Уряду сотнями указів щодо будь-яких питань.

За Петра Порошенка Адміністрація Президента фактично виконувала функції політичного штабу, центру прийняття рішень і координатора ключових напрямів. Наприклад, у 2016 році саме Президент і його Адміністрація стали ключовими творцями судової реформи.

Із запуском ОП у 2019 році декларувалося "розвантаження" інституції та її деполітизація, але фактично вона стала ще сильнішим центром концентрації рішень, хоч й у новій, більш неформальній архітектурі. При цьому можна виділити кілька груп претензій, які регулярно з'являлися у медійному просторі щодо ОП і його керівництва.

• Надмірна непрозорість та концентрація влади. За інформацією журналістів, ключові рішення ухвалювалися у вузькому колі без необхідної комунікації з Урядом, Парламентом і/або експертною спільнотою. На основі цього сформувалися висновки про "ручне управління", політизацію і персоналізацію процесів, які мали б бути інституційними.
  
  Сюди ж можна віднести і підкатегорію про кадрові рішення. Призначення міністрів, керівників органів правопорядку, топпосадовців часто виглядали як персональні домовленості і формування вертикалі лояльності, а не як системний підхід на основі професійності і досягнень.
• Конфлікти інтересів і питання довіри. Окремі матеріали висвітлювали корупційні звʼязки, неформальний чи неправомірний впливи, що ставило під сумнів неупередженість та професійність прийнятих рішень.
• Паралельні "центри влади" та боротьба башт. У публікаціях часто описували внутрішні конфлікти між різними групами впливу всередині ОП, що призводило до заблокованих рішень, неефективної координації та інформаційних протиріч. Власне, сюди ж можна віднести матеріали, які стосувалися комунікаційних криз щодо чутливих питань.

Чим можна пояснити такий медійний дискурс навколо Офісу Президента і його керівництва? У Положенні про ОП є доволі широке коло функцій стратегічного характеру — від аналізу ситуації у світі до експертизи ухвалених законів і розробки своїх законодавчих ініціатив. Структура органу фактично відтворює архітектуру виконавчої влади: так звані "зональні" підрозділи відповідають за розвиток тих чи інших органів. У результаті ОП при заявленій "мінімалістичній" концепції — Апарат/Офіс/Адміністрація Президента (яка б обмежувалася лише організаційними питаннями) виявився фактично "четвертою" гілкою влади поряд із законодавчою, виконавчою та судовою.

ОП став не просто аналітичним чи консультаційним органом. Він став містком між Президентом та усією системою влади, а часто — фактичним фільтром доступу до прийняття рішень. При наявності президентської "монобільшості" у Парламенті це створило такий дисбаланс у системі стримувань і противаг, таку надцентралізацію і персоніфікацію влади, що Голову Офісу Президента неформально почали називали "Віцепрезидентом".

Якщо розглядати ОП у такій перспективі, то виявиться, що історія скандалів, звинувачень у "схематозі сірих кардиналах", конфліктах інтересів, інформаційних війнах між різними "вежами" в межах президентського кола — це наслідок збігу історичних передумов, структурної вади владної архітектури і конкретних політичних реалій, а не окремих прізвищ. У цьому випадку можна стверджувати, що роль та місце допоміжного органу і обсяг впливу його керівника визначається стилем управління самого Президента в межах, які це дозволяє зробити законодавча рамка.

Що каже міжнародний досвід про дорадчі органи при президентові?

В Україні у пошуках "правильного рецепту" будь-якої реформи традиційно звертаються до "кращих міжнародних практик та стандартів". Ми ж спробуємо подивитися на міжнародний досвід врегулювання та функціонування допоміжних органів при президентові, тримаючи в голові поставлену проблему та її генезу в Україні.

У світі існує широкий спектр моделей організації офісів/апаратів/адміністрацій/секретаріатів президента — від суто адміністративно-допоміжних структур до потужних політичних центрів ухвалення рішень.

У парламентських республіках (Болгарія, Словаччина, Словенія, Хорватія тощо) президент не має виконавчих повноважень, а його роль у законодавчому процесі здебільшого обмежена символічними або процедурними функціями. Тому діяльність офісу президента має переважно адміністративно-протокольний характер.

Основні функції — підготовка документів для промульгації, технічний супровід указів, організація протокольних заходів. Радники президента виконують функції секретарів і референтів, не впливають змістовно на політику. У випадку складних або суперечливих законодавчих ситуацій президент спирається не на власний аналітичний апарат, а на експертизу урядових структур або рішення Конституційного Суду.

У напівпрезидентських системах (Франція, Польща, Литва, Румунія тощо), де президент має реальні важелі впливу на виконавчу владу, офіс президента набуває значної політичної ваги. Такий орган фактично інтегрований у систему державного управління: він аналізує законопроєкти, опрацьовує варіанти застосування вето, бере участь у консультаціях з урядом та парламентом. У цьому разі офіс президента виступає продовженням владних повноважень глави держави.

Ступінь законодавчого регулювання статусу та повноважень таких офісів різниться між країнами. Наприклад, у Румунії та Литві функції адміністрації президента визначені законом. У Польщі й Литві існують прямі конституційні й законодавчі норми, які окреслюють допоміжну роль та структуру офісу. Натомість у Франції значна частина діяльності Канцелярії президента ґрунтується на конституційних звичаях і внутрішніх розпорядженнях президента.

Довідково:

У статуті Адміністрації Президента Румунії передбачено, що консультанти (консильєре) президента мають ранг міністра, а штат та структура адміністрації затверджуються указом президента. Завдяки цьому радники президента формально наділені високим статусом і доступом до ресурсів державної влади. На практиці через апарат президента часто формується стратегія в тих сферах, де глава держави відіграє провідну роль. Наприклад, у зовнішній політиці та безпеці радники президента беруть участь у розробці оборонної доктрини (це визначено законодавством); у внутрішній політиці — у розбудові міжнародної політики з питань протидії корупції тощо. Таким чином, Адміністрація Президента Румунії має офіційно закріплений вплив і масштаби, що відповідають конституційним функціям глави держави.

Канцелярія Президента Литви фактично є важливим центром у питаннях дипломатії, оборони та призначення посадовців: відповідно до Конституції Литви, президент визначає основні напрями зовнішньої політики, разом з урядом її здійснює, призначає дипломатичних представників та відіграє ключову роль у сфері національної безпеки й оборони. Єдиний імпічмент в історії Литви пов'язаний з тим, що президент Роландас Паксас у 2003–2004 рр. допустив до свого оточення бізнес-партнерів і донорів, пов'язаних із російським бізнесом та спецслужбами, що створювало загрозу національній безпеці Литви.

Офіси президентів Франції та Польщі поряд із формально визначеними функціями, здійснюють й неформальні: готують аналітику, курують кадрову політику, координують законодавчі ініціативи, формують позицію президента. Проте суттєва частка цього впливу відбувається поза межами нормативного регулювання та належного публічного контролю.

Спільним для цих країн є наявність широкого штату радників-експертів, які володіють високим неформальним впливом. З одного боку — це дає президентові доступ до якісної аналітики та повної інформації, що критично важливо під час ухвалення рішень щодо опублічнення законів, накладення вето чи звернення до Конституційного суду в умовах обмежених строків. З іншого — така модель створює ризики: радники, які не мають політичної відповідальності, можуть непублічно впливати на долю законів, формуючи закулісний порядок денний. За відсутності чітких механізмів демократичного контролю це підвищує ризики кулуарних рішень і можливих зловживань.

Чи створює доленосне звільнення шанс на зміни?

І короткий історичний екскурс, і огляд міжнародного досвіду кажуть нам, що Україна в своєму "офісно-президентському дискурсі" на цьому етапі не є унікальною:

• формальний статус і неформальний впливу допоміжних органів можуть відрізнятися;
• їхній функціонал може бути врегульований, а може базуватися на політико-організаційних традиціях;
• в залежності від конкретних персоналій на посадах можуть виникати нові практики, а також ті чи інші труднощі і кризові епізоди.

Міжнародний досвід підкреслює відсутність "one size fits all" підходу до вирішення проблем, а також засвідчує необхідність розбудови функціонуючих інституцій на противагу персоналістському стилю врядування.

Чи можна щось змінити в конкретних суспільно-політичних і воєнних умовах? На відміну від політиків, у нас немає потреби обіцяти "золоті гори" і зваблювати "повітряними замками". Тому, якщо зовсім відверто, ми достатньо скептично дивимося на перспективу зміни вже усталеного підходу, який довів свою властивість генерувати проблеми. Втім, примарність перспектив — не привід опускати руки і не вимагати більшого.

Ми все ж пропонуємо подивитися на зміну Керівника Офісу Президента не просто як на політико-кадровий жест. Це шанс переглянути саму архітектуру інституції, яка в українській політичній системі традиційно отримувала надмірний, часто неформальний вплив.

Потрібно змінювати модель роботи на користь більш прозорої, із чітко виписаними процедурами взаємодії у владному трикутнику, аналітично спроможної та менш персоніфікованої, а не підбирати "кращу людину". Це допоможе уникнути гіперконцентрації влади у руках керівника допоміжного органу Президента, який виконує свої повноваження в умовах повномасштабної війни і за наявності про-президентської "монобільшості". Звісно, за умови, що відставка Єрмака і його швидкий перехід у статус військовослужбовця не є хитрим планом тріумфального повернення і збереження впливу у контексті його ж заяви про реформування ОП шляхом залучення військових і ветеранів у всі департаменти.