Wrong by design: як під виглядом євроінтеграції пропонують обмежити право на інформацію

В Україні важко знайти людину, яка відкрито виступатиме за обмеження права громадян на доступ до інформації про діяльність держави. Саме тому такі обмеження рідко пропонують прямо. Значно частіше вони з'являються під виглядом "технічного вдосконалення", "гармонізації законодавства" або "імплементації європейських стандартів".

Саме так сьогодні виглядає ситуація із законопроєктом Міністерства цифрової трансформації щодо внесення змін до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Офіційно документ подається як імплементація Директивою (ЄС) 2019/1024 Європейського Парламенту та Ради від 20 червня 2019 року про відкриті дані та повторне використання інформації публічного сектору, а також задля підвищення ефективності та прозорості публічного управління. Однак після його аналізу виникає цілком закономірне питання: чому під приводом розвитку відкритих даних пропонуються норми, які звужують існуючі гарантії права на інформацію?

Проблема цього законопроєкту полягає не в окремих невдалих формулюваннях. Як сказали б американські науковці, він є wrong by design — його ключові проблеми закладені в самій концепції та логіці регулювання.

Частина запропонованих положень суперечить Конституції України, змінює природу права на доступ до інформації та свободи інформації та створює нові механізми обмеження інформаційних прав.

Закон, який змінює природу права на доступ до інформації та свободи інформації

Законі України "Про доступ до публічної інформації" та "Про інформацію" (В редакції Закону № 2938-VI від 13.01.2011 та подальші зміни) побудовані на простому і зрозумілому принципі: вся інформація, що перебуває у володінні розпорядників, є відкритою, крім чітко визначених законом випадків.

Саме тому стаття 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" встановлює вичерпний перелік підстав для обмеження доступу до інформації. Якщо інформація не підпадає під ці винятки, вона має бути надана особі.

На цьому роль держави завершується.

Після отримання відкритої інформації особа реалізує вже не право на доступ до інформації, а гарантовану статтею 34 Конституції України свободу вільно збирати, зберігати, використовувати та поширювати інформацію. Саме так працює класична модель інформаційних прав у правовій державі.

Натомість законопроєкт пропонує іншу логіку.

Він намагається встановити додаткові обмеження щодо використання та поширення інформації, яка вже була визнана відкритою та правомірно надана особі.

Фактично пропонується створити новий проміжний правовий режим: інформація ніби відкрита, але користуватися нею можна не повною мірою.

Однак такого режиму не існує ні в Конституції України, ні в Законі "Про доступ до публічної інформації", ні в європейських стандартах захисту свободи інформації.

Якщо інформація відкрита — вона відкрита.

Якщо інформація обмежена — вона не надається.

Будь-яка спроба створити третю категорію інформації руйнує саму архітектуру права на доступ до інформації та свободи інформації.

Підміна права на доступ свободою, а свободи — контролем

Концептуальна помилка законопроєкту полягає ще й у змішуванні двох різних прав.

Право на доступ до публічної інформації — це позитивне право. Воно означає обов'язок держави надати інформацію, яка перебуває у її володінні.

Свобода інформації, гарантована статтею 34 Конституції України та статтею 11 Хартії основоположних прав Європейського Союзу, має іншу природу. Вона означає свободу людини отримувати, використовувати та поширювати інформацію без втручання держави.

Саме тому після того, як держава надала відкриту інформацію, вона не повинна встановлювати нові бар'єри щодо її подальшого використання.

Інакше право на доступ перетворюється на інструмент контролю за інформацією, а не механізм її відкриття.

Конституція не дозволяє обмежувати права через підзаконні акти

Ще одна проблема законопроєкту стосується запропонованої формули про те, що право на використання інформації реалізується відповідно до закону, "якщо інше не встановлено законодавством".

Для пересічного читача різниця між словами "закон" і "законодавство" може здатися несуттєвою.

Для конституційного права вона є принциповою.

Статті 34, 64 та 92 Конституції України прямо встановлюють, що права людини, гарантії цих прав та підстави їх обмеження визначаються виключно законами України.

Натомість поняття "законодавство" охоплює не лише закони, а й постанови Кабінету Міністрів, накази міністерств та інші підзаконні акти.

Тобто фактично створюється можливість для появи нових обмежень інформаційних прав поза межами парламентського законодавчого процесу.

Це суперечить самим основам конституційного захисту прав людини.

Під виглядом імплементації — звуження прав

Особливе занепокоєння викликає те, що всі ці зміни пропонуються під прапором європейської інтеграції.

Проте європейське право не вимагає звуження прав людини.

Навпаки, право Європейського Союзу базується на принципі високого рівня захисту основоположних прав. Саме тому стаття 11 Хартії основоположних прав ЄС гарантує свободу вираження поглядів та свободу отримувати і поширювати інформацію без втручання органів державної влади.

Директива 2019/1024 також не вимагає перегляду конституційних гарантій свободи інформації або обмеження доступу до інформації. Вона встановлює мінімальні правила щодо відкритих даних і повторного використання інформації державного сектору.

Україна ж сьогодні ризикує отримати парадоксальну ситуацію: під приводом імплементації європейських стандартів буде знижено рівень захисту прав, який вже існує в Україні.

Що робити далі

Потреба в адаптації українського законодавства до права ЄС є безумовною.

Але імплементація не повинна означати демонтаж того, що вже працює.

Після завершення громадського обговорення законопроєкт потребує не косметичного редагування, а концептуального перегляду із залученням фахівців, які багато років працюють у сфері доступу до інформації, свободи інформації, відкритих даних та інформаційного права.

Інакше Україна може опинитися в ситуації, коли під гаслом євроінтеграції буде послаблено один із найуспішніших інструментів громадського контролю за державою.

А це суперечить не лише Конституції України.

Це суперечить самій ідеї європейської інтеграції.

Оксана Нестеренко — кандидатка юридичних наук, співавторка Закону України "Про доступ до публічної інформації" та нової редакції Закону України "Про інформацію".

Авторка дисертації та монографії "Право на інформацію: конституційно-правова природа", понад 70 наукових публікацій у сфері свободи інформації, доступу до публічної інформації, відкритих даних та медійного права.

Протягом 22 років займається дослідженням, викладанням і практичною діяльністю у сфері інформаційних прав, бере участь у розробці законодавства та політик у сфері доступу до інформації, прозорості та підзвітності органів влади. Виконавча директорка ACREC, доцентка Національного університету "Києво-Могилянська академія".