Як скоротити відстань між вимогами ЄС і українською євроінтеграційною реальністю

Чотири переговорні кластери за один рік і водночас десять пріоритетних реформ, більшість з яких досі не виконані. Це короткий опис української євроінтеграції у 2026 році. Як би це парадоксально не звучало на фоні корупційних скандалів, кадрових перестановок і щоденних російських атак, Єврокомісія у новому Звіті про розширення фіксує очевидний поступ України на шляху до ЄС.

У червні ми відкрили Кластер 1 "Основи процесу вступу", у липні — Кластер 6 "Зовнішні відносини", у жовтні — Кластери 2 "Внутрішній ринок" і 3 "Конкурентоспроможність та інклюзивне зростання". Решту два кластери Європейська комісія також оцінює як готові до відкриття.

Водночас у цьому ж документі є значно менш приємна оцінка української реальності. ЄС відзначає сповільнення ухвалення євроінтеграційних законопроєктів, а 10 пріоритетів Кос-Качки, погоджені ще у грудні 2025 року, наразі так і залишилися здебільшого не виконаними.

Саме різниця між поступом у переговорах і внутрішнім темпом України зміщує увагу з формальних етапів руху до членства в ЄС на те, що відбувається з реформами на практиці.

Тому цікаво зіставити оцінку Єврокомісії із баченням громадянського суспільства не через окремі недоліки в діяльності державних органів, а як систему взаємопов'язаних кроків та проблем і визначити, які рішення є передумовою для подальшого прогресу.

Звіт про розширення та Тіньовий звіт коаліції громадських організацій за координації Лабораторії законодавчих ініціатив — документи з різними функціями, але зі спільною метою: втілення реформ в Україні у відповідності до найкращих європейських практик та стандартів. Де вони перетинаються, чого вимагають і що рекомендують — розбираємо далі.

Судова реформа: без стратегії, зате з конкурсами

У частині функціонування судової влади оцінки Єврокомісії цього року стримані: рівень готовності України до вступу — "між певним і помірним", а прогрес за звітний період — обмежений.

Це співпадає з оцінкою ЛЗІ у Тіньовому звіті 2026: "період із вересня 2025 року до липня 2026 року включно характеризувався помірним прогресом у конкурсних процедурах судової влади, які розпочалися раніше. Водночас загальна ситуація із реформуванням сфери правосуддя перебувала на етапі штучної стратегічної кризи".

Поступ у конкурсах справді є. Завершилася низка конкурсів до апеляційних судів, насамперед міст-мільйонників (окрім Києва), і Вищого антикорупційного суду, триває процедура добору нових суддів до місцевих судів, визначені переможці в конкурсах до нових спеціалізованих адміністративних судів. Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС) разом із Громадською радою доброчесності (ГРД) продовжують кваліфікаційне оцінювання чинних суддів.

Але проблема в іншому: ці процеси відбуваються без єдиної актуальної Стратегії розвитку системи правосуддя і конституційного судочинства. Її не ухвалюють з 2023 року. Єврокомісія очікує, що документ напрацюють у межах широких консультацій, і він міститиме план заходів із визначеним бюджетом. Тіньовий звіт теж на цьому наголошує: без такої Стратегії наступні етапи судової реформи залишаються набором окремих заходів, а їх виконання — фрагментарним. Але хто за це має відповідати? Раніше цим документом опікувався Офіс Президента і профільна заступниця по судах Ірина Мудра. Але нині вона є обвинуваченою у вчиненні низки злочинів, а ОП не поспішає повертатися до ухвалення Стратегії. Тіньовий звіт пропонує, щоб надалі Стратегію розвитку судової влади затверджувала Вища рада правосуддя (ВРП) після консультацій з Верховним Судом.

Окрім того, Україна досі не повернула міжнародний компонент у процедуру добору нових членів ВККС. Тобто за пів року до завершення повноважень чинних членів Вищої кваліфкомісії суддів немає притомного варіанту, який би дав змогу законодавчо виконати вимогу Єврокомісії. Адже наявні проєкти законів отримали критичні відгуки від Венеційської комісії. Невиконаною залишається і вимога щодо участі незалежних експертів, номінованих міжнародними партнерами, у доборі на вакантні посади та перевірці суддів Верховного Суду.

Позиція Єврокомісії тут стала ще чіткішою. Передчасне припинення участі незалежних експертів до повного реформування українських органів призначення, на думку ЄС, створює ризик для судової реформи. Тому участь міжнародних експертів у формуванні ВККС та ВРП вимагають продовжити, а в доборі на вакантні посади суддів до Верховного Суду та перевірки доброчесності суддів — її забезпечити.

Співзвучним це є і з рекомендаціями експертів ЛЗІ у Тіньовому звіті та інших дослідженнях. Україна потребує комплексного стратегічного підходу до залучення міжнародного елементу в конкурсі процедури, а міжнародний елемент має бути присутній до вступу України до ЄС.

Складна ситуація і з призначенням нових суддів залишається у Конституційному Суді (КСУ). З кінця листопада там буде шість вакансій і лише 12 працюючих суддів. А Другий сенат КСУ втратить свій кворум. Попри пройдені перевірки ні Парламент, ні З'їзд суддів не поспішають призначати кандидатів за своїми квотами. Єврокомісія ж наголошує на необхідності призначень без зволікань. Тіньовий звіт пропонує змінити сам підхід: завчасний старт конкурсних процедур, до завершення повноважень чинних суддів КСУ, а не тоді, коли є ризик втратити мінімальну необхідну кількість голосів для ухвалення рішень.

Прокуратура: нові старі вимоги з приставкою "терміново"

У частині прокуратури новий Звіт про розширення принципово не змінює список проблем та вимог щодо їх розвʼязання. Натомість змінюється тон.

Європейська комісія доволі стисло переказує події, які призвели до втечі колишнього Генерального прокурора Руслана Кравченка за кордон. Після цього вимога, яку озвучують з року в рік — змінити порядок призначення і звільнення Генерального прокурора — у Звіті сформульована вже як термінова. Процедура має стати прозорішою і ґрунтуватися на професійних якостях.

Тіньовий звіт пропонує конкретні механізми залучення прокурорського самоврядування й деполітизації процедури. Чинний порядок призначення та звільнення Генерального прокурора, на думку експертів ЛЗІ, негативно впливає на незалежність не лише людини на цій посаді, а й усієї системи прокуратури. У реформі прокуратури це ледь не найскладніший захід з огляду на конституційні обмеження та політичні перспективи.

ЄС очікує посилення інституційної незалежності й спроможності органів прокурорського самоврядування. Рада прокурорів, на думку Єврокомісії, має активніше використовувати наявні механізми для захисту прокурорів від неналежного втручання та невідкладно реагувати на повідомлення про загрозу незалежності. Так само необхідно вдосконалити дисциплінарну відповідальність прокурорів.

Зберігаються вимоги про скасування положень, які дозволяють призначення та переведення прокурорів у прокуратури вищого рівня без конкурсу, а також впровадити конкурсний добір на керівні посади прокуратур усіх рівнів. Тіньовий звіт і тут іде на рівень практики: формальна гарантія від переведення без згоди, а також інші гарантії незвільнення з посади з політичних міркувань, не усуває проблеми так званого виведення прокурорів поза штат у зв'язку з ліквідацією, реорганізацією підрозділу чи скороченням чисельності прокуратури. Цим часто зловживають новопризначені керівники підрозділів після призначення на посаду — прокурорів виводять поза штат, а посади заповнюють у "ручному режимі" тими, хто подобається. На неконституційність відповідної практики КСУ вказував ще у грудні 2024 року, однак проблема залишається актуальною.

Тобто за начебто різними вимогами — конкурсний добір на керівні посади прокуратур усіх рівнів, порядок призначення Генпрокурора, дисциплінарна відповідальність, посилення Ради прокурорів тощо — стоїть одна проблема. Інституційна незалежність прокуратури досі залишається вразливою. Прокурори не впевнені, що їх посада залежить лише від професіоналізму, а сама сфера захищена від політичного впливу.

Частину цих питань потенційно може вирішити урядовий законопроєкт №16144, який 11 листопада нардепи підтримали у першому читанні. На думку експертів ЛЗІ, він потребує суттєвого доопрацювання до другого читання.

Система правопорядку: слабка державна політика

У системі правопорядку (Розділ 24 acquis) Звіт про розширення ще прямолінійніший. Європейська комісія продовжує наполягати, що державна політика у сфері протидії організованій злочинності є слабкою. Кожен українець побачив останнім часом це наглядно — на прикладі протидії шахрайським кол-центрам, наркомережам та участі в цьому правоохоронців.

У сфері наближення законодавства до acquis ЄС у боротьбі із організованою злочинністю за звітний період прогресу не було. Відсутній рамковий закон "Про органи правопорядку", хоча робоча група майже завершила його підготовку. Тіньовий звіт підкреслює необхідність фіналізації роботи над ним, уніфікувати базові підходи до статусу та діяльності органів, а вже всередині розбудованої системи розвивати окремі інституції.

Недостатнім є прогрес у виконанні Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку. За даними Міністерства внутрішніх справ (МВС), реалізовано лише 27% заходів, хоча строк дії документа завершується вже у 2027 році.

Відсутня Стратегія протидії організованій злочинності на 2026-2030 роки, яка ґрунтуватиметься на проведеному дослідженні SOCTA (її драфт пройшов громадське обговорення на початку жовтня). Тіньовий звіт деталізує: результати оцінки ризиків організованої злочинності (SOCTA) варто регулярно використовувати для визначення стратегічних пріоритетів, планування роботи органів правопорядку і розподілу ресурсів тощо.

Це не просто прострочені дедлайни. Система не має спільної архітектури. Тіньовий звіт наголошує на необхідності посилювати інституційну спроможність органів правопорядку. Важливим є реальне планування розвитку цієї сфери, адже здатність цих інституцій протидіяти організованій злочинності (кібер, фінанси, наркозлочинність тощо) є запорукою безпеки усіх країн ЄС від кримінально-протиправних посягань.

У частині окремих органів ключові акценти збігаються з оцінками ЛЗІ у Тіньовому звіті. Зокрема, варто впровадити конкурси на заміщення посад вищого рівня у Національній поліції. І громадськість, і ЄС відзначають відсутність прогресу в реформах Державного бюро розслідувань та Служби безпеки України (СБУ). Остання, попри всі нові виклики повномасштабної війни, має концентруватися на питаннях національної безпеки. Комплексна реформа СБУ на часі, точкові зміни її не замінять, але в умовах повномасштабної війни необхідно знайти баланс між підзвітністю та її ефективністю як спецслужби.

Бюро економічної безпеки (БЕБ), навпаки, продовжує реформування: тривають переатестація і добір нових працівників. Однак оплата праці його працівників має відповідати іншим органам правопорядку. Крім того, вкрай важливо затвердити Стратегію фінансових розслідувань, чітко узгодити роботу з іншими органами влади, наприклад з митницею в питаннях товарної контрабанди тощо. Тобто кадрове перезавантаження БЕБ — лише перший крок, без належного ресурсу сама інституція залишатиметься обмежено спроможною.

З нового — Єврокомісія підкреслює необхідність реформування системи судової експертизи (не лише в корупційних справах, а загалом). Окремо акцентують на виклики наркозлочинності через вразливість суспільства та окремих його верств, зокрема військових. Також ЄС нарешті чітко ототожнив загрози тероризму з діями РФ (як міжнародні злочини, так і підривна діяльність ФСБ на території України).

Цьогоріч у Звіті про розширення розділ 24 "Юстиція, свобода та безпека" більше стосується того, наскільки українська система безпеки сумісна з майбутнім членством у спільному просторі ЄС — що є суголосним із баченням громадськості.

У гонитві за якістю

У щорічному Звіті про розширення Єврокомісія традиційно оцінює прогрес кандидатів на членство у Європейському Союзі та визначає пріоритети реформ на наступний рік. Тож його оцінки легко прочитати як своєрідний рейтинг країн у процесі вступу і почати порівнювати, чи достатньо швидко Україна рухається порівняно з Молдовою, Чорногорією або Албанією. Водночас перетворювати це на перегони не має сенсу — всі країни розпочинали процес євроінтеграції за різних обставин, включно з історичними.

Молдова має інші вихідні умови: меншу кількість судів, органів і посад, які потрібно реформувати. Водночас її Уряд та Парламент працюють злагодніше, адже електоральні цикли відбуваються справно. Однак, наприклад, перезавантаження Верховного Суду, яке Україна провела в 2017 році, Молдова завершує зараз. І, якщо в Україні вже давно можна підводити підсумки результатів роботи оновленого ВС та робити "роботу над помилками" під час призначення нових суддів, оцінити ефективність поточних реформ Верховного Суду Молдови можна буде не раніше, ніж через три, а то і пʼять років.

Чорногорія веде переговори про вступ до ЄС значно довше, ніж Україна. Албанія перебуває на іншому етапі виконання проміжних критеріїв, але отримала статус кандидата ще в часи української Революції Гідності.

Співставлення темпів мало що пояснює, адже кожна з держав рухається до ЄС у різних контекстах, залежно від суспільно-політичних, економічних, безпекових обставин, які безпосередньо впливають цей процес. Без сумніву, власний темп євроінтеграції не дає право роками відтерміновувати зміни.

Тіньовий звіт же додає цей контекст і подає наш євроінтеграційний шлях у динаміці. Це бачення експертів громадських організацій, яке перегукується і з оцінками міжнародних партнерів, але водночас не дублює офіційних документів ні ЄС, ні України. Натомість демонструє розриви у державній політиці між рішеннями та їх впровадженням і дає практичні законодавчі та інституційні рекомендації для їх усунення. Тобто відповідає на питання "як саме" Україні виконати вимоги ЄС.

Тож фактично значна частина можливих рішень уже на столі. Далі питання в тому, чи знайдеться політична воля та інституційна спроможність це реалізувати — не лише провести необхідні законопроєкти через Парламент і поставити галочку навпроти виконаних індикаторів, а змінити підходи у роботі інституцій.

Можливість це продемонструвати держава має зокрема в межах IBAR — оцінки виконання нами проміжних критеріїв за кластером "Основи процесу вступу". Україна планує пройти цю процедуру вже в 2027 році, щоб демонструвати прогрес у євроінтеграції і високу вмотивованість до вступу в ЄС. Її позитивний результат необхідний для подальшого просування переговорів. Тож це не про статистику, а про здатність довести до кінця те, про що держава, Єврокомісія та громадянське суспільство говорять не перший рік.