"Одеса-Броди": концесія чи прихована приватизація?
Середа, 18 лютого 2004, 15:49
Пристрасті навколо реверсу-аверсу нафтопроводу "Одеса-Броди" перейшли в обговорення передачі "стратегічної труби" у концесію. Але концесійна тематика не обмежується пошуком чи вгадуванням потенційного інвестора, який погодиться взяти в довгострокову (від 10 до 50 років) оренду нафтопровід. Як свідчать останні коментарі зацікавлених сторін, за вибором інвестора знову криється питання напряму використання магістрального трубопроводу.
Представники російських нафтових компаній безапеляційно заявляють про те, що отримавши нафтопровід в концесію, зможуть реалізувати свою давню мрію про використання трубопроводу для постачання нафти з Бродів в Одесу. І історична постанова Кабміну від 4 лютого про прямий напрям труби цьому не завадить, упевнені вони.
Хибність такого твердження є очевидною, якщо ознайомитись з текстом самої Постанови №114 від 4 лютого 2004. В останній, з метою "забезпечення ефективного функціонування нафтопроводу "Одеса-Броди" як складової частини Євроазіатського нафтотранспортного коридору та системи магістральних нафтопроводів", Кабмін підтримав пропозицію Міністерства палива та енергетики про транспортування нафти системою магістральних нафтопроводів з метою її транзиту в обсягах відповідно до їх [нафтопроводів] технічних характеристик, зокрема, для "термінала "Південний" – "Одеса-Броди" у напрямку з Одеси на Броди – до 14 млн. тонн на рік".
Отже, чітко визначено не лише напрям використання, але й обсяги транспортування нафти. При цьому чинність цих умов не обмежується в часі і діятиме до прийняття іншого рішення.
Ці положення мають бути обов’язково враховані та відображені й у концесійному договорі, який укладатиметься при передачі нафтопроводу в концесію, якщо вона відбудеться. В іншому випадку, порушення постанови Кабінету міністрів може стати в подальшому підставою для визнання договору недійсним.
Тепер детальніше про саму концесію та її правові підстави й умови.
Відповідно до закону "Про концесії", об’єкти надаються у концесію на підставі договору, що укладається між концесієдавцем (орган виконавчої влади або місцевого самоврядування) та концесіонером (суб’єкт підприємницької діяльності, який отримує об’єкт у концесію). Концесійний договір укладається на строк, визначений у договорі, але не менше 10 років та не більше 50 років.
Згідно з положеннями закону України "Про концесії" (був прийнятий у 1999 році і з того часу зазнав лише окремих редакційних змін) у концесію можуть надаватися лише об’єкти, які використовуються у визначених сферах господарської діяльності. Винятковий перелік таких сфер міститься в статті 3 закону.
Саме до цього переліку пропонується внести зміни відомим законопроектом №4598, внесеним народними депутатами Раїсою Богатирьовою (фракція "Регіони України") та Пилипом Буждиганом (фракція комуністів).
Законопроектом передбачається доповнити цей перелік дозволених сфер концесії "транспортуванням і перевалкою нафти магістральним трубопроводом "Одеса-Броди" через морський нафтовий термінал "Південний".
Зауважимо, що формулювання законопроекту є не досить коректним, оскільки у зазначеній статті 3 закону "Про концесії" не вказуються окремі об’єкти, а лише зазначаються сфери господарської діяльності, у яких у концесію можуть надаватися об’єкти права державної або комунальної власності (наприклад, водопостачання, відведення та очищення стічних вод, транспортування та розподіл природного газу, будівництво та експлуатація автомобільних доріг тощо).
Таким чином, для дотримання стилю закону у законопроекті слід було б вказати лише на нову сферу діяльності – транспортування і перевалка нафти магістральними трубопроводами. При цьому затвердження пооб’єктного переліку у певній сфері діяльності відповідно до закону здійснюється Кабінетом міністрів.
Незрозумілою є позиція комуністів, представник яких є одним з авторів ініціативи. Так, зміст законопроекту №4598 прямо суперечить положенням передвиборчої програми КПУ, за списком якої обирався і депутат Буждиган.
Там, зокрема, йдеться про те, що одним із завдань, на розв’язанні якого зосередять свої зусилля комуністи після перемоги на виборах, є "встановлення державної монополії на […] експлуатацію енергетичних мереж, рейкового, трубопровідного, морського й авіаційного транспорту".
Більше того, законопроект кричуще не узгоджується і з позицією фракції, про яку можна зробити висновок з іншого проекту закону, внесеного цього разу уже партійним керівництвом та лідерами фракції.
Йдеться про законопроект з промовистою назвою "Про мораторій на продаж, приватизацію, корпоратизацію, здачу в оренду або в концесію та інші зміни форми власності державних мереж газо-нафто-аміако-транспортних систем України або їх частин на період до 2015 року" (№4355), який був внесений 10 листопада 2003 року народними депутатами Станіславом Гуренком та Петром Симоненком.
Навряд чи комуніст Буждиган не був ознайомлений із законодавчою ініціативою свого керівництва. Цей факт ще більш дивує, враховуючи хвалену партійну дисципліну та святість власної програми для комуністів.
Натомість усе зрозуміло з авторством Раїси Богатирьової – лідера парламентської фракції "Регіони України", адже ідея концесії палко підтримується "енергетичним" віце-прем’єром Андрієм Клюєвим. Останній ще зовсім недавно був колегою Раїси Василівни по фракції з донецьким корінням.
З іншого боку, є питання стосовно урядової підтримки законопроекту в цілому. Адже ще в січні 2003 року Кабмін подав законопроект (№3043), що за своїм змістом дуже схожий на депутатський.
Тоді в законопроекті, розробленому "Укртранснафтою" (це випливає з його авторського колективу), уряд пропонував дозволити концесію об’єктів у сфері "транспортування нафти магістральним трубопровідним транспортом". Але проект так і не був розглянутий – на прохання уряду розгляд було відкладено (як зазначається у стенограмі засідання 14.05.2003 – "із тим, щоб погодити додаткові аргументи").
За поданням нового законопроекту можна було б побачити бажання депутатів убезпечити країну від того, що в концесію віддадуть усі нафтопроводи (адже, за чинним законом, як уже зазначалось, конкретний список об’єктів визначає Кабінет міністрів).
На це, зокрема, звертало увагу Головне науково-експертне управління Верховної Ради у своєму висновку до проекту №3043. Але цю загрозу можна було б легко відвести, закріпивши в тексті закону чітку вказівку на те, що у сфері транспортування нафти затвердження пооб'єктного переліку здійснюється Верховною Радою (як, власне, і пропонувало ГНЕУ).
Законопроект Богатирьової-Буджигана має всі шанси бути ухваленим уже найближчого четверга, 19 лютого.
Хоча голосування могло відбутись і раніше – законопроект значився у порядку денному пленарного засідання 5 лютого. При цьому – у розділі "за скороченою процедурою", тобто без обговорення (що є порушенням регламенту, оскільки законопроект мав бути попередньо обговорений).
Ця обставина й була врахована при плануванні пленарного тижня 17-20 лютого – депутатам (а разом з ними й громадськості) було надано можливість обговорити доцільність концесії нафтопроводу "Одеса-Броди" під час засідання в середу (18 лютого).
Важливим - у контексті можливої концесії цього стратегічного об’єкта - є інше голосування, що відбулося 3 лютого. Тоді парламент схвалив у цілому 243 голосами законопроект "Про внесення змін до деяких законів України з метою стимулювання концесійної діяльності" (№2277, внесений Кабміном ще в жовтні 2002 року).
Схвалив, незважаючи на наявність зауважень Головного науково-експертного управління та Головного юридичного управління Верховної Ради (останнє пропонувало прийняти проект у другому читанні та перенести окремі положення на третє).
Якщо цей законопроект стане законом (для цього потрібен підпис президента та його оприлюднення), то майбутній концесіонер (у нашому випадку, нафтопроводу "Одеса-Броди") після закінчення строку дії договору одержить право приватизувати об’єкт, що надавався у концесію, шляхом його викупу.
Умовою такого права у колишнього концесіонера буде створення цього майна або його поліпшення вартістю не менш як 25% вартості майна на момент приватизації (що, враховуючи тривалий термін концесійного договору, є цілком реальним).
При цьому законопроект не зазначає, впродовж якого терміну колишній концесіонер матиме право на викуп (місяць чи, може, десять років). На що вказували як експерти Верховної Ради, так і народні депутати у своїх пропозиціях до тексту проекту після першого читання.
Іншим важливим нововведенням є істотне спрощення процедури проведення концесійного конкурсу. Так, строк розгляду заявок претендентів скорочено з 90 до 45 днів з останнього дня подання заявки. Та й сам термін подання заявок на конкурс скорочено вдвічі - до 60 днів із дня оголошення конкурсу. Загадаємо, що саме ці терміни хвилювали представника російської ТНК.
Крім того, навряд чи сприятиме прозорості процесу передачі в концесію державної власності вилучення із закону "Про концесії" норми, за якою відомості, надані претендентами в заявці на участь у конкурсі, мають бути опубліковані в офіційних виданнях (крім відомостей, які зазначені претендентом як конфіденційні і не можуть бути розголошені організаторами конкурсу).
Отже, законопроект №2277, у разі його підписання президентом, може стати гарним подарунком та додатковим стимулом для потенційних концесіонерів нафтопроводу. А в якості останніх, як відомо, розглядаються російські нафтокомпанії (для яких концесія є способом втілення їхньої "реверсної" мрії), закордонні інвестори (згадується Шеврон-Тексако та нафтові компанії Каспійського регіону), а віднедавна і українські претенденти (називається концерн "Енерго", який контролюється чи-то Геннадієм Васильєвим, чи тим-таки Андрієм Клюєвим).
Залишається лише сподіватись, що гучна перемога у вигляді прямого використання магістрального нафтопроводу "Одеса-Броди" не буде перекреслена умовами можливої концесії, а можливий концесійний конкурс не відбудеться "за скороченою процедурою" з наперед визначеними переможцями.
Автор: Дмитро Котляр, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив
Представники російських нафтових компаній безапеляційно заявляють про те, що отримавши нафтопровід в концесію, зможуть реалізувати свою давню мрію про використання трубопроводу для постачання нафти з Бродів в Одесу. І історична постанова Кабміну від 4 лютого про прямий напрям труби цьому не завадить, упевнені вони.
Хибність такого твердження є очевидною, якщо ознайомитись з текстом самої Постанови №114 від 4 лютого 2004. В останній, з метою "забезпечення ефективного функціонування нафтопроводу "Одеса-Броди" як складової частини Євроазіатського нафтотранспортного коридору та системи магістральних нафтопроводів", Кабмін підтримав пропозицію Міністерства палива та енергетики про транспортування нафти системою магістральних нафтопроводів з метою її транзиту в обсягах відповідно до їх [нафтопроводів] технічних характеристик, зокрема, для "термінала "Південний" – "Одеса-Броди" у напрямку з Одеси на Броди – до 14 млн. тонн на рік".
Отже, чітко визначено не лише напрям використання, але й обсяги транспортування нафти. При цьому чинність цих умов не обмежується в часі і діятиме до прийняття іншого рішення.
Ці положення мають бути обов’язково враховані та відображені й у концесійному договорі, який укладатиметься при передачі нафтопроводу в концесію, якщо вона відбудеться. В іншому випадку, порушення постанови Кабінету міністрів може стати в подальшому підставою для визнання договору недійсним.
Тепер детальніше про саму концесію та її правові підстави й умови.
Відповідно до закону "Про концесії", об’єкти надаються у концесію на підставі договору, що укладається між концесієдавцем (орган виконавчої влади або місцевого самоврядування) та концесіонером (суб’єкт підприємницької діяльності, який отримує об’єкт у концесію). Концесійний договір укладається на строк, визначений у договорі, але не менше 10 років та не більше 50 років.
Згідно з положеннями закону України "Про концесії" (був прийнятий у 1999 році і з того часу зазнав лише окремих редакційних змін) у концесію можуть надаватися лише об’єкти, які використовуються у визначених сферах господарської діяльності. Винятковий перелік таких сфер міститься в статті 3 закону.
Саме до цього переліку пропонується внести зміни відомим законопроектом №4598, внесеним народними депутатами Раїсою Богатирьовою (фракція "Регіони України") та Пилипом Буждиганом (фракція комуністів).
Законопроектом передбачається доповнити цей перелік дозволених сфер концесії "транспортуванням і перевалкою нафти магістральним трубопроводом "Одеса-Броди" через морський нафтовий термінал "Південний".
Зауважимо, що формулювання законопроекту є не досить коректним, оскільки у зазначеній статті 3 закону "Про концесії" не вказуються окремі об’єкти, а лише зазначаються сфери господарської діяльності, у яких у концесію можуть надаватися об’єкти права державної або комунальної власності (наприклад, водопостачання, відведення та очищення стічних вод, транспортування та розподіл природного газу, будівництво та експлуатація автомобільних доріг тощо).
Таким чином, для дотримання стилю закону у законопроекті слід було б вказати лише на нову сферу діяльності – транспортування і перевалка нафти магістральними трубопроводами. При цьому затвердження пооб’єктного переліку у певній сфері діяльності відповідно до закону здійснюється Кабінетом міністрів.
Незрозумілою є позиція комуністів, представник яких є одним з авторів ініціативи. Так, зміст законопроекту №4598 прямо суперечить положенням передвиборчої програми КПУ, за списком якої обирався і депутат Буждиган.
Там, зокрема, йдеться про те, що одним із завдань, на розв’язанні якого зосередять свої зусилля комуністи після перемоги на виборах, є "встановлення державної монополії на […] експлуатацію енергетичних мереж, рейкового, трубопровідного, морського й авіаційного транспорту".
Більше того, законопроект кричуще не узгоджується і з позицією фракції, про яку можна зробити висновок з іншого проекту закону, внесеного цього разу уже партійним керівництвом та лідерами фракції.
Йдеться про законопроект з промовистою назвою "Про мораторій на продаж, приватизацію, корпоратизацію, здачу в оренду або в концесію та інші зміни форми власності державних мереж газо-нафто-аміако-транспортних систем України або їх частин на період до 2015 року" (№4355), який був внесений 10 листопада 2003 року народними депутатами Станіславом Гуренком та Петром Симоненком.
Навряд чи комуніст Буждиган не був ознайомлений із законодавчою ініціативою свого керівництва. Цей факт ще більш дивує, враховуючи хвалену партійну дисципліну та святість власної програми для комуністів.
Натомість усе зрозуміло з авторством Раїси Богатирьової – лідера парламентської фракції "Регіони України", адже ідея концесії палко підтримується "енергетичним" віце-прем’єром Андрієм Клюєвим. Останній ще зовсім недавно був колегою Раїси Василівни по фракції з донецьким корінням.
З іншого боку, є питання стосовно урядової підтримки законопроекту в цілому. Адже ще в січні 2003 року Кабмін подав законопроект (№3043), що за своїм змістом дуже схожий на депутатський.
Тоді в законопроекті, розробленому "Укртранснафтою" (це випливає з його авторського колективу), уряд пропонував дозволити концесію об’єктів у сфері "транспортування нафти магістральним трубопровідним транспортом". Але проект так і не був розглянутий – на прохання уряду розгляд було відкладено (як зазначається у стенограмі засідання 14.05.2003 – "із тим, щоб погодити додаткові аргументи").
За поданням нового законопроекту можна було б побачити бажання депутатів убезпечити країну від того, що в концесію віддадуть усі нафтопроводи (адже, за чинним законом, як уже зазначалось, конкретний список об’єктів визначає Кабінет міністрів).
На це, зокрема, звертало увагу Головне науково-експертне управління Верховної Ради у своєму висновку до проекту №3043. Але цю загрозу можна було б легко відвести, закріпивши в тексті закону чітку вказівку на те, що у сфері транспортування нафти затвердження пооб'єктного переліку здійснюється Верховною Радою (як, власне, і пропонувало ГНЕУ).
Законопроект Богатирьової-Буджигана має всі шанси бути ухваленим уже найближчого четверга, 19 лютого.
Хоча голосування могло відбутись і раніше – законопроект значився у порядку денному пленарного засідання 5 лютого. При цьому – у розділі "за скороченою процедурою", тобто без обговорення (що є порушенням регламенту, оскільки законопроект мав бути попередньо обговорений).
Ця обставина й була врахована при плануванні пленарного тижня 17-20 лютого – депутатам (а разом з ними й громадськості) було надано можливість обговорити доцільність концесії нафтопроводу "Одеса-Броди" під час засідання в середу (18 лютого).
Важливим - у контексті можливої концесії цього стратегічного об’єкта - є інше голосування, що відбулося 3 лютого. Тоді парламент схвалив у цілому 243 голосами законопроект "Про внесення змін до деяких законів України з метою стимулювання концесійної діяльності" (№2277, внесений Кабміном ще в жовтні 2002 року).
Схвалив, незважаючи на наявність зауважень Головного науково-експертного управління та Головного юридичного управління Верховної Ради (останнє пропонувало прийняти проект у другому читанні та перенести окремі положення на третє).
Якщо цей законопроект стане законом (для цього потрібен підпис президента та його оприлюднення), то майбутній концесіонер (у нашому випадку, нафтопроводу "Одеса-Броди") після закінчення строку дії договору одержить право приватизувати об’єкт, що надавався у концесію, шляхом його викупу.
Умовою такого права у колишнього концесіонера буде створення цього майна або його поліпшення вартістю не менш як 25% вартості майна на момент приватизації (що, враховуючи тривалий термін концесійного договору, є цілком реальним).
При цьому законопроект не зазначає, впродовж якого терміну колишній концесіонер матиме право на викуп (місяць чи, може, десять років). На що вказували як експерти Верховної Ради, так і народні депутати у своїх пропозиціях до тексту проекту після першого читання.
Іншим важливим нововведенням є істотне спрощення процедури проведення концесійного конкурсу. Так, строк розгляду заявок претендентів скорочено з 90 до 45 днів з останнього дня подання заявки. Та й сам термін подання заявок на конкурс скорочено вдвічі - до 60 днів із дня оголошення конкурсу. Загадаємо, що саме ці терміни хвилювали представника російської ТНК.
Крім того, навряд чи сприятиме прозорості процесу передачі в концесію державної власності вилучення із закону "Про концесії" норми, за якою відомості, надані претендентами в заявці на участь у конкурсі, мають бути опубліковані в офіційних виданнях (крім відомостей, які зазначені претендентом як конфіденційні і не можуть бути розголошені організаторами конкурсу).
Отже, законопроект №2277, у разі його підписання президентом, може стати гарним подарунком та додатковим стимулом для потенційних концесіонерів нафтопроводу. А в якості останніх, як відомо, розглядаються російські нафтокомпанії (для яких концесія є способом втілення їхньої "реверсної" мрії), закордонні інвестори (згадується Шеврон-Тексако та нафтові компанії Каспійського регіону), а віднедавна і українські претенденти (називається концерн "Енерго", який контролюється чи-то Геннадієм Васильєвим, чи тим-таки Андрієм Клюєвим).
Залишається лише сподіватись, що гучна перемога у вигляді прямого використання магістрального нафтопроводу "Одеса-Броди" не буде перекреслена умовами можливої концесії, а можливий концесійний конкурс не відбудеться "за скороченою процедурою" з наперед визначеними переможцями.
Автор: Дмитро Котляр, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив
