Як реорганізувати територіальний устрій України

Печальный опыт прошлых выборов показал, что нельзя доверять конкурирующим политикам самим, без участия общества формулировать стратегические цели развития страны и предвыборные программы их достижения.

Надо создавать условия для повышения ответственности общества за судьбу страны. Поэтому обоснование базовых задач развития страны должно осуществляться независимыми и пользующимися доверием общества экспертами.

Результаты их работы после общественного обсуждения должны быть выставлены на своеобразный "политический тендер".

Это позволит выявить, какой претендент на президентский пост, какая политическая сила, готовясь к парламентским выборам, возьмется за реализацию стратегических задач, какую для этого они предложат программу с четкими сроками выполнения необходимых мероприятий.

Претенденты на власть должны взять на себя обязательство ежегодно отчитываться перед обществом и при отсутствии обещанных результатов добровольно уйти в отставку.

Одной из важнейших составляющих такой программы должно быть реформирование административно-территориального устройства Украины.

Такое реформирование – одна из неотложных и, вместе с тем, сложнейших проблем ее развития, которая по своей значимости стоит в одном ряду с наиболее судьбоносными решениями, принимавшимися в Украине за годы ее независимости.

Главной целью трансформации территориальной организации страны является, прежде всего, развитие человеческого потенциала.

Эта трансформация должна обеспечить равнодоступность каждого гражданина к объектам предоставления всего комплекса качественных услуг. Исходя из этого, стратегическим направлением трансформации является:

- последовательная передача части функций по предоставлению населению номенклатуры услуг столичного, областного и районного уровней с каждого более высокого уровня административно-территориального устройства на более низкий;

- вытекающее из этого сгущение сети центров по предоставлению указанных услуг.

Главное – избежать казарменного прикрепления гражданина к установленному сверху обязательному центру получения услуг и обеспечить ему возможность свободного выбора места получения соответствующей услуги независимо от того, в границах какой существующей административно-территориальной единицы он проживает.

Это относится, например, к жителям юго-восточной части Винницкой и западной – Кировоградской областей, которым удобнее получать услуги областного уровня в городе Умани Черкасской области.

Предпринимавшиеся в прошлом неудачные попытки реформирования территориального устройства показали непродуктивность метода "бури и натиска". Ведь необходимо заблаговременно внести изменения в Конституцию Украины, в множество законодательных актов.

Особенно важно учитывать, что такое реформирование чувствительно затрагивает интересы всех граждан страны, центральных, региональных и местных административных и бизнес-элит и поэтому может быть использовано конкурирующими политическими силами для раскола общества.

Как показывает зарубежный опыт, для успеха реформы необходимы консенсусная поддержка ее этими силами, общественное согласие, высокий уровень восприятия всеми субъектами этого процесса. Поэтому здесь особенно необходимы взвешенный подход, постепенность, демократичность и прозрачность решений и процедур.

Но есть возможность в рамках существующего законодательного поля безотлагательно приступить к решению основных задач реформы.

Для этого необходимо выявить совокупности существующих административно-территориальных единиц, которые имеют общие интересы и отличаются общностью тяготения к определенному центру, имеющему достаточный потенциал для выполнения центральной функции.

Это позволяет установить пространственные рамки для объединения на договорной основе материально-финансовых, интеллектуальных и других ресурсов соответствующих органов исполнительной власти, органов местного самоуправления для эффективной реализации скоординированными усилиями указанных интересов.

Прежде всего это относится к низовому уровню административно-территориальных единиц, которые отличаются чрезмерной измельченностью и отсутствием финансово-экономических возможностей для выполнения своих функций по предоставлению в максимальной близости к потребителю гарантированных государством услуг.

В Польше, территория которой только вдвое меньше украинской, сформировано лишь 2,5 тыс. таких единиц (гмин), в Украине их более 12 тыс., из них 85% - сельских, со средней численностью населению менее 1,5 тыс. человек.

После реформирования этих единиц они должны удовлетворять потребности их жителей в получении в получасовой доступности того комплекса услуг, которые сегодня предоставляет рядовой районный центр – их сегодня 490.

По предварительным расчетам, численность низовых единиц составит 2-2,5 тыс., т.е. плотность центров по предоставлению услуг районного уровня возрастет в 4-5 раз.

На предварительном этапе формирования указанных единиц целесообразно использование модели "пробного брака". Это когда существующие территориальные общины для решения общих проблем развития пробуют создавать со своими соседями на договорной основе добровольные межобщинные объединения.

Такие объединения, формирование которых предусмотрено Конституцией Украины, должны убедиться на собственном опыте в целесообразности впоследствии слияния в единую общину в первоначальном или видоизмененном в процессе эксперимента составе.

Постепенность здесь необходима не только потому, что процесс пойдет не по навязанным сверху шаблонам, а снизу, минимизируя риски ошибочных решений. Важно и то, что для закрепления окончательного состава и границ будущих единиц низового уровня потребуются многие миллионы гривен и сотни отсутствующих сегодня специалистов для разработки необходимой градостроительной и землеустроительной документации.

Создание союзов коммун (межмуниципальных объединений) финансово стимулируется государством во многих странах. Во Франции из 36,8 тыс. коммун 90% вошли в 2,6 тыс. таких объединений, в которых проживает 85% населения страны. В Испании в союзы (синдикаты) коммун входит половина их общего количества.

Успешно функционируют и добровольные объединения муниципалитетов в пригородных зонах столиц и других мегаполисов. Договорные отношения исключают диктат центральных городов и обеспечивают баланс интересов всех общин.

Этот опыт особенно важен для Киева и других крупнейших городов Украины, т.к. представляется недопустимым включение в их будущие границы окружающих территориальных общин.

Это приведет к массовой застройке пригородных территорий, ликвидации ценных природных ландшафтов, подрыву пригородного сельского хозяйства, изменению привычного уклада жизни и маргинализации населения, лишению его преимуществ близости к органам местного самоуправления.

Что касается других уровней территориального устройства, то в утвержденной парламентом Генеральной схеме планировки территорий Украины выявлены группы областей и районов с общими проблемами развития.

В центрах этих групп должны удовлетворяться потребности граждан в услугах столичного (классические университеты, национальные театры и музеи, высокоспециализированные медицинские учреждения и др.) и областного (ВУЗы, театры, специализированные медицинские клиники и др.) уровня.

Первые обладают мощным потенциалом инновационного роста прилегающих территорий. К их числу (кроме Киева) относятся Харьков, Донецк, Днепропетровск, Одесса и Львов, которые и сегодня частично дублируют столичные функции. Следовательно, услуги столичного уровня смогут предоставляться не только в Киеве, но и в других 5 крупнейших городах.

Выделение 76 групп районов обосновывается, в частности, периферийным расположением 18 из 24 областных центров, что существенно снижает их доступность для удовлетворения потребностей населения.

Центрами этих групп (кроме сегодняшних областных "столиц") должны стать следующие за ними по людности и потенциалу развития города (Белая Церковь в Киевской, Жмеринка и Могилев-Подольский в Винницкой областях и др.). Таким образом, плотность центров по предоставлению услуг областного уровня увеличится втрое.

В перспективе в границах указанных областей и районов расселения могут формироваться административно-территориальные единицы высшего и среднего уровней.

До этого целесообразно создание координирующих органов из представителей областных и районных советов, госадминистраций. Пример сохранения административного статуса областей при объединении их групп для координации экономической деятельности -хрущевские совнархозы.

Автор Владимир Нудельман, профессор Киевского национального университета строительства и архитектуры, лауреат государственных премий Украины в сфере архитектуры