Місцеве самоврядування, де ти?
Базовой целью местного самоуправления является формирование дружественной человеку жизненной среды, в которой осуществляется максимально полное удовлетворение его потребностей, наращивание и реализация потенциала человеческой личности.
Благодаря этому должны быть преодолены катастрофические тенденции по вымыванию из страны ее трудового, интеллектуального потенциала.
До 40% молодых людей либо уже работают, либо хотят работать за рубежом. Сохранение этих тенденций сдвигает страну на обочину мировых цивилизационных процессов, делает невозможным достижение программной цели нынешней власти - вхождение Украины к 2020 году в двадцатку наиболее развитых стран мира.
Развитие местного самоуправления должно обеспечить реализацию зафиксированного в Хартии права граждан на активное участие в решении местных проблем и, следовательно, воспитание у них чувства ответственности за свою малую и большую Родину, повышение социальной и экономической активности граждан, 4/5 которых сегодня не вовлечены в структуру местного самоуправления.
В отличие от большой столичной политики, местная политика, формирующаяся на основе постоянной коммуникации с жителями, - это вода и тепло в каждом доме, достойные школы и лечебные учреждения, чистые и безопасные улицы.
Местное самоуправление в Украине, по сути, отсутствует. Европейская Хартия устанавливает, что местное самоуправление означает право и возможность органов местного самоуправления в границах закона осуществлять регулирование и управление существенной частью общественных дел, которые принадлежат к их компетенции, в интересах местного населения.
В отличие от Хартии, в законе "О местном самоуправлении в Украине" на государство возлагается прямая ответственность: местное самоуправление - это гарантированное государством право и реальная возможность осуществлять свои функции.
В действительности эти гарантии практически отсутствуют, и бюджет большинства общин не позволяет им выполнять свои полномочия. В статье 39 закона о Кабинете Министров, регулирующей отношения с органами местного самоуправления, о таких гарантиях не говорится.
В Российской империи в 1864 году было принято положение "О земских повинностях", которое предоставило земствам широкие налоговые права: государство определяло только объекты налогообложения, а ставки налогов и процедуры их взимания устанавливались органами земского самоуправления.
Государственная поддержка за рубежом направляется, прежде всего, не на удовлетворение потребностей, а на развитие и использование возможностей, внутреннего потенциала. Как говорила Маргарет Тэтчер, государственная политика должна быть направлена не столько на перераспределение финансовых ресурсов между богатыми и бедными, сколько на создание условий для того, чтобы бедные стали богатыми.
У нас чуть ли не единственным успешным примером государственной политики в данной отрасли является проводимый с 2003 года Всеукраинский конкурс на лучший проект развития местного самоуправления.
Этот Конкурс, интеллектуальное и организационное сопровождение которого осуществляет Государственный Фонд содействия местному самоуправлению, обеспечивает многоплановый эффект.
Это и привлечение граждан к определению наиболее острых проблем своей территориальной общины и путей их решения, налаживание для этого действенного партнерства между государством (которое предоставляет до 80% необходимых средств), общиной и местным бизнесом.
Это и возрождение доверия граждан к власти, которая не ограничивается лозунгами, а реально помогает, чтобы в ближайшие год-два люди ощутили позитивные изменения в условиях своей жизни.
Для обеспечения общин необходимыми для выполнения своих функции ресурсами, целесообразно внести изменения в закон о государственно-частном партнерстве, включив программы по развитию местного самоуправления в число сфер применения этого закона.
И использовать для реализации указанных программ предусмотренный новым Бюджетным кодексом программно-целевой метод на трехлетний бюджетный период; а также включать эти программы в соглашения о развитии регионов, которые заключаются между правительством и Верховным Советом АРК, облсоветами.
От того, насколько эффективно используется земля, зависит уровень финансового благосостояния территориальной общины. В 1912 году в структуре доходов земств Украины плата за землю составляла 45,6%, в Украине в 2008 году - только 9%.
Это говорит не только о масштабах коррупции в этом вопросе, но и о способствующем этому отсутствии в 4/5 населенных пунктах Украины (особенно в сельской местности) генеральных планов, установленных на их основе границ городов, поселков, сел.
Между тем в этих документах определяются долгосрочные потребности в территориях для различных видов деятельности, гармонизируется их структура, выделяются приоритетные для инвесторов и проблемные участки земли, условия и очередность их освоения.
Генеральные планы после обсуждения местной общиной утверждаются соответствующим советом и являются основой для налаживания общественного и государственного контроля за использованием земель.
На основе генеральных планов должны разрабатываться местные правила застройки (зонинговые правила). Эти правила, содержащие разрешенные в разных зонах города параметры застройки (этажность, плотность, класс санитарной вредности и другое), составляются с участием всех органов государственного надзора (пожарники, экологи, санврачи и так далее) и после обсуждения утверждаются местным советом.
Если инвестор хочет построить объект, который по своим параметрам соответствует правилам, никакие согласования не требуются. Американцы утверждали, что впервые зонинговые правила были разработаны в Лос-Анджелесе в 1909 году.
А в Киеве такие правила действовали уже в 1861 году. Для начала строительства требовалось только 4 документа: план расположения объекта в окружающем пространстве, поэтажный план, письменное обязательство архитектора отвечать за строительство этого объекта и письмо инвестора, подтверждающее достоверность всех документов.
В Украине проведение такой работы блокируется органами согласования. Большинство населенных пунктов не имеют средств на разработку указанных документов. Поэтому необходимо, начиная с 2011 года, предусматривать в Госбюджете целевые средства на разработку генеральных планов и правил застройки.
Все политические партии неоднократно (особенно в предвыборные периоды) заявляли о своей приверженности к развитию местного самоуправления. Однако дело ограничивалось декларациями, концепциями - без реального продвижения к цели.
Настораживает и заявление Министра юстиции газете "Зеркало недели" от 9 октября, что решение проблем местного самоуправления требует "профессиональной неспешности".
(И это после стольких наработок Минрегионстроя с участием Минюста, экспертов Совета Европы и тех стран, где эти реформы успешно проведены, предложений Фонда содействия местному самоуправлению, Ассоциации городов, других неправительственных организаций).
Министр говорит, что вряд ли возможно провести реальные реформы местного самоуправления без изменения административно-территориального устройства, мол, а это дело требует большого времени.
Между тем неотложность коренного улучшения качества предоставляемых гражданам (особенно на селе) услуг только обостряется. И существуют предусмотренные Конституцией, законом о местном самоуправлении возможности по ускорению достижения этой цели.
Речь идет о праве территориальных общин объединять на договорной основе свои ресурсы для решения общих для них проблем. Удачный опыт создания таких межмуниципальных объединений при поддержке государства накопили многие страны мира.
Для установления состава таких объединений могут быть использованы материалы схем планировки территорий, рекомендуемые границы учебных округов, положение о создании которых недавно утвердил Кабинет Министров.
Для становления полноценного местного самоуправления решающее значение имеет их качественный кадровый состав. Выступая в конце сентября на расширенном заседании Комитета по экономическим реформам, президент заявил, что органы местного самоуправления активно противодействуют реформам и используют свои полномочия чаще всего для создания преимуществ для "своих" коммерческих структур.
Учитывая, что на ближайших местных выборах кандидаты в депутаты советов и мэры городов выдвигаются политическими партиями, эти партии должны взять на себя политическую ответственность за своих выдвиженцев, гарантировав инициирование предусмотренных законом процедур досрочного прекращения ими полномочий при невыполнении предвыборных обещаний.
Владимир Нудельман, для УП
