Чи вдасться Україні "газовий бліцкриг"?

Ті документи, ті факти, які ми навели вчора на засіданні РНБО, на мій погляд, були для всіх членів РНБО переконливими аргументами для того, що Україна має перейти з повністю тінівізованої моделі забезпечення України природним газом до чітких, прозорих і абсолютно зрозумілих, як світу, так і суспільству ринкових умов у забезпеченні України природним газом. З брифінгу прем'єр-міністра Тимошенко, 02.02.2008

У нас повинен бути дешевший газ і найкращі тарифи. Це наша мета, транзитні тарифи, мається на увазі. Але з іншої сторони, наші контрагенти мріють по-іншому. Якомога дорожчий газ, і якомога дешевші тарифи. У цьому, власне кажучи, і повинен заключатися діалог між 2-а партнерами газового ринку. Підкреслюю, діалог, а не способи, які дискредитують одну чи іншу сторону. Президент Віктор Ющенко, УТ-1, 02.02.2008

БУРЕВІСНИКИ

1 лютого відбулося засідання Ради національної безпеки і оборони України, результати якого можуть повністю змінити ситуацію на газовому ринку України.

Про попередні результати засідання РНБОУ 1 лютого повідомив заступник секретаря РНБОУ Андрій Пишний та прем'єр-міністр України Юлія Тимошенко. За словами Пишного, "було прийнято рішення доручити Кабінету Міністрів:

– вжити невідкладних заходів щодо виправлення фінансово-економічного стану НАК "Нафтогаз України";

– визначити стратегічні орієнтири, принципи формування та розвитку ринку природного газу з метою визначення перспектив та напрямків розвитку нафтогазового комплексу, механізми державного регулювання діяльності суб'єктів господарювання на цьому ринку, в тому числі в частині функціонування національних компаній;

– підготувати разом з Національною академію наук у місячний строк пропозиції щодо вдосконалення ринку природного газу України та концепції його розвитку, провести процедуру обговорення цих пропозицій та підготувати на розгляд Ради національної безпеки і оборони."

Прем'єр подала дещо розширену версію перебігу засідання та деталі внутрішнього обговорення ситуації на газовому ринку:

По-перше, без стресів для внутрішнього ринку України було сформовано рішення щодо відходу від послуг компанії "РосУкрЕнерго", "УкрГазЕнерго" й інших посередників і перехід на прямі контракти…

Друге рішення, яке було прийнято. Враховуючи, що сьогодні НАК "Нафтогаз" компанією "РосУкрЕнерго" і "УкрГазЕнерго" практично усунутий від внутрішнього ринку газу, від дистрибуції, від продажу, і як наслідок у НАК "Нафтогазу" виникають до нього вимоги кредиторів, між тим НАК "Нафтогаз" не отримує ніякого потоку грошей, тому що на всіх потоках грошей від реалізації газу сьогодні знаходиться "УкрГазЕнерго", а також на прохання уряду і керівника НАК "Нафтогазу" було прийнято рішення, що НАК "Нафтогазу" повертаються всі права з реалізації газу на внутрішньому ринку України.

Третє рішення, яке було зафіксовано на РНБО, стосується побудови внутрішнього ринку України. Уряд України звернеться до Національної комісії регулювання електроенергетики щодо детального вивчення, як формується собівартість видобутку українського газу, за якою ціною цей газ і кому реалізується, а також, як забезпечується промисловість газом, за якими цінами.

Крім того, було сформовано доручення і, власне, я вважаю, що воно буде і в рішенні РНБО щодо силових структур: по кожному випадку таких дій, які за ознаками є порушенням законів, мають елементи корупції, силовим структурам доручено провести розслідування і вжити адекватних заходів, що також є важливим.

Зазначимо, що на даний момент не виданий відповідний указ президента про відповідні рішення РНБОУ. Але вже зараз зрозуміло, що попри різні акценти, які у своїх виступах після засідання розставили Віктор Ющенко і Юлія Тимошенко, Банкова і Грушевського продемонстрували єдину політичну волю щодо необхідності зміни балансу сил на газовому ринку України.

Різниця полягає лише в тому, що прем'єр бачить своїм завданням зміну схеми постачання газу в Україну та його дистрибуції всередині країни. А президент як ставить задачу вищого рівня: уряд при впровадженні нового порядку забезпечення газом України та його продажу на внутрішньому ринку має враховувати зовнішньополітичні (позицію Газпрому, Росії, Туркменістану) та внутрішньоекономічні (непідготовленість ЖКГ, окремих секторів промисловості, населення до різкого зростання цін) ризики та розробити заходи щодо їх мінімізації.

Проте, викликає занепокоєння той факт, що керівництво держави - РНБОУ, секретаріат, Кабмін, коаліція, ставлячи такі амбітні цілі в енергетичній сфері, зволікає з вирішенням важливих політичних завдань. Мова йде про ухвалення низки кадрових, правових та законодавчих рішень, без яких, на думку автора, здійснити задумане на газовому ринку не вдасться.

То ж, розглянемо два базових сценарії подальшого розвитку. У першому ми уявимо, що президент, уряд і коаліція консолідуються заради виконання рішень РНБОУ і нормалізації ситуації на газовому ринку. У другому спробуємо спрогнозувати, що станеться, якщо замість пріоритету енергетичної безпеки держави на перший план вийдуть міркування політичної конкуренції.

СЦЕНАРІЙ 1. "УКРАЇНА БЕЗ РОСУКРЕНЕРГО"

Для того, щоб розплутати чи розрубати гордіїв вузол проблем, нав'язаних Україні з приходом "РосУкрЕнерго", потрібно спочатку зрозуміти причини і підстави появи такої схеми газопостачання.

Діяльність РосУкрЕнерго та її дочірньої структури "УкрГазЕнерго" базується на кількох сумнівних юридичних документах та схильності окремих посадових осіб не виконувати свої службові обов'язки.

Відповідно, виправлення загрозливої ситуації на газовому ринку буде можливе тільки після наведення порядку в законодавчій та договірній базі та усунення осіб, які заподіяли шкоду національній безпеці України.

Але про все по порядку. Отже, на думку такого визнаного експерта в галузі міжнародного права та енергетичної дипломатії як Олександр Чалий, "газова угода не відповідає вимогам українського закону". Зокрема, вона була підписана з порушенням положень "Угоди між Кабінетом міністрів України і Урядом Російської Федерації про додаткові заходи щодо забезпечення транзиту російського природного газу по території України від 4 жовтня 2001 року", зокрема за відсутності щорічного міжурядового протоколу на 2006 рік.

Далі, ця угода суперечить і чинному Контракту між НАК "Нафтогаз України" та ВАТ "Газпром" про обсяги й умови транзиту російського природного газу через територію України на період з 2003 по 2013 роки від 21 червня 2002 року.

Це – лише верхівка айсберга. І для того, щоб розірвати цю угоду, отримавши на це добровільну чи вимушену згоду зацікавленого "Газпрому" (власника 50% РУЕ), потрібно почати із УкрГазЕнерго, через яку РУЕ здійснює вплив на внутрішній ринок та створює умови для банкрутства "Нафтогазу".

Саме діяльність цього "спільного підприємства" РУЕ і Нафтогазу суперечить низці принципів державної політики в нафтогазовій галузі, визначених законом "Про нафту і газ":

* державного управління в нафтогазовій галузі;

* державного регулювання діяльності в нафтогазовій галузі;

* забезпечення захисту прав та інтересів усіх суб'єктів відносин, що виникають у зв'язку з геологічним вивченням нафтогазоносності надр, розробкою родовищ нафти і газу, переробкою нафти і газу, зберіганням, транспортуванням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, споживачів нафти і газу та працівників галузі;

* сприяння розвитку конкурентних відносин на ринку газу, нафти та продуктів їх переробки;

Створення УкрГазЕнерго, починаючи з 2006 року, так і не було належно оцінене Фондом державного майна та Антимонопольним комітетом. Не в останню чергу через особливе ставлення керівництва цих органів до засновників та їхню політичну лояльність (ФДМУ очолювала соціалістка Семенюк, а АМКУ – депутат, член Партії регіонів Костусєв).

Звісно, вони можуть кивати на тиск з боку тодішнього уряду, Банкової, кого завгодно. Але це не звільняє їх ні від політичної, ні від юридичної відповідальності за несумлінне виконання вимог закону.

По-перше, Голова АМКУ О.Костусєв у процесі створення УГЕ просто проігнорував пряму норму закону, згідно якої АМКУ просто не мав права давати дозвіл на створення УГЕ без згоди Верховної Ради:

Стаття 8. Антимонопольні обмеження в нафтогазовій галузі

Суб'єкти підприємницької діяльності, які здійснюють видобуток нафти і газу, транспортування нафти трубопроводами, транспортування і розподіл природного газу і визнані в установленому законодавством порядку монополістами на ринках нафти і газу, не можуть припиняти свою діяльність або зменшувати її обсяг з метою створення дефіциту нафти чи газу, якщо необхідність такого обмеження не встановлена чинним законодавством. Закон України "Про газ і нафту"

Крім того, голова АМКУ адекватно не відреагував на дії УГЕ, які можна кваліфікувати як "зловживання монопольним становищем". Для довідки: "Монопольним (домінуючим) вважається становище суб'єкта господарювання, частка якого на ринку товару перевищує 35 відсотків, якщо він не доведе, що зазнає значної конкуренції".

А "Зловживанням монопольним (домінуючим) становищем на ринку є дії чи бездіяльність суб'єкта господарювання, який займає монопольне (домінуюче) становище на ринку, що призвели або можуть призвести до недопущення, усунення чи обмеження конкуренції, або ущемлення інтересів інших суб'єктів господарювання чи споживачів, які були б неможливими за умов існування значної конкуренції на ринку. Закон "Про захист економічної конкуренції".

Зокрема, УкрГазЕнерго вчинило принаймні 2 типи дій, які кваліфікуються як "Зловживанням монопольним (домінуючим) становищем":
1) встановлення таких цін чи інших умов придбання або реалізації товару, які неможливо було б встановити за умов існування значної конкуренції на ринку;
2) застосування різних цін чи різних інших умов до рівнозначних угод з суб'єктами господарювання, продавцями чи покупцями без об'єктивно виправданих на те причин;
3) обмеження виробництва, ринків або технічного розвитку, що завдало чи може завдати шкоди іншим суб'єктам господарювання, покупцям, продавцям;
4) часткова або повна відмова від придбання або реалізації товару за відсутності альтернативних джерел реалізації чи придбання;

Так, у листопаді 2006 року УГЕ не надало ліміти газу на листопад 16 промисловим підприємствам (більшість належали групі "Приват", а також Миколаївському глиноземному заводу та "Запоріжсталі"). Два останніх суб'єкти справді не мали альтернативних джерел придбання, а обмеження постачань могло завдати їм шкоди. Зрештою, питання тут не у власниках підприємств і стосунків між ними, а в дотриманні норм закону.

Проте АМКУ під керівництвом Костусєва жодних санкцій не застосував, проігнорувавши навіть відповідне доручення президента України.

Що стосується майже екс-голови ФДМУ Семенюк (та її попередника Чечетова), то вона так само проігнорувала положення закону "Про нафту і газ", а саме Статтю 40. Право власності на підземні сховища: "Підземні сховища нафти, газу та продуктів їх переробки, створені в природних ємностях, є об'єктами права державної власності".

Мова йде про угоду між "РосУкрЕнерго" та НАК "Нафтогаз України" про експлуатацію підземних сховищ газу до 2030 року, підписану 29.07.2004. Нафтогаз не міг на свій розсуд встановлювати тарифи, не погодивши таке рішення з ФДМУ. А навіть якби таке сталося, ФДМУ через Генпрокуратуру мав опротестувати таке рішення.

Більше того, відповідно до закону "Про оренду державного і комунального майна" об'єкти державної власності, що мають загальнодержавне значення і не підлягають приватизації відповідно до Закону України "Про приватизацію державного майна" (а це, в тому числі ПСГ) не можуть взагалі бути об'єктами оренди.

Можна далі наводити юридичні аргументи. Проте ключовим є те, що порушення законів посадовими особами можна довести. І це може стати достатньою і легітимною підставою для їх звільнення.

Прихід нових керівників ФДМУ і АМКУ, за умови що вони дотримуватимуться єдиної стратегії і тактики наведення порядку в газовому секторі, визначених президентом і прем'єром, дозволить державі у судовому порядку і шляхом санкції (див. закон про захист конкуренції і АМКУ) позбутися УкрГазЕнерго, а також кабальних договорів з РосУкрЕнерго.

Зокрема, шляхом санкцій РУЄ і УГЕ можна позбавити й їхнього головного козира у силових переговорах з владою – газу у підземних газосховищах.

Звісно, це можливо в разі організованого голосування коаліції НУ-НС і БЮТ та висування повністю погоджених кандидатур на ці посади. Питання знову ж таки не в особистостях нових керівників. Найкраще було б, якби це були взагалі не політики чи депутати, а професіонали, готові виконувати закони, а не накази "згори" чи з "тіні".

Далі, коаліція президент і прем'єр мають досягти згоди щодо кадрової політики в Генпрокуратурі. Без проведення детального розслідування та надання правової оцінки діям колишніх членів Кабінету міністрів, посадових осіб АМКУ, ФДМУ, Мінпаливенерго, НАК "Нафтогазу України" забезпечити дотримання законів у газовому секторі буде неможливо.

А як показує практика, при нинішньому Генпрокурорі усі резонансні справи вмирають у довгій шухляді. То ж постає питання про зміну Генпрокурора, або про виведення слідства з-під контролю ГПУ і створення обіцяного Антикорупційного бюро. Вибір – за політиками.

Але й Генпрокуратура не зможе нічого вдіяти з потенційними підозрюваними, якщо вони захищені депутатською недоторканністю. В цій ситуації гасло президента "закон один для всіх" та ідея скасування імунітету стають особливо актуальними.

Звісно, важко розраховувати, що Партія регіонів підтримає такий крок, якщо першими жертвами такої ініціативи стануть її члени. Проте за умови обґрунтованого подання Генпрокуратури більшість в змозі зняти недоторканність з окремих депутатів-опозиціонерів, які за час своєї роботи в ПЕК здавали національні інтереси на користь інших держав або приватних структур.

Цей крок необхідний зовсім не для здійснення помсти, а для демонстрації невідворотності покарання за посадові злочини. Це буде гарною пересторогою і для членів нинішньої коаліції, які в майбутньому так само можуть опинитися в меншості, а їх вчинки будуть скрупульозно аналізуватися новою більшістю.

На завершення, коаліція має ухвалити новий спеціальний закон під умовною назвою "Про засади державного регулювання внутрішнього ринку природного газу". Цей закон має закріпити особливий статус НАК "Нафтогазу України" (до моменту вступу України до ЄС), згідно з яким НАК стає єдиним імпортером газу, а на внутрішньому ринку продає його на аукціонах, на яких кожен суб'єкт може купити стільки, скільки зможе як для використання, так і для подальшого перепродажу.

Це буде симетрична відповідь Росії, яка в 2006 році в законодавчому порядку визначила "Газпром" ексклюзивним експортером газу. Тоді в Росії не залишиться жодних варіантів, крім як підписувати щорічні міжурядові протоколи і контракти з Нафтогазом про постачання і транзит газу територією України. І поява нових посередницьких структур буде заблокована на законодавчому рівні.

Зрозуміло, що заради запуску Верховної Ради і вирішення цих питань керівництву держави доведеться піти на тактичні поступки опозиції для розблокування роботи парламенту.

Якщо ж у конфлікт спробує втрутитися "Газпром", настане час нагадати йому про існування довгострокових угод з українською державою та необхідність укладення міжурядових протоколів як головних гарантій стабільності відносин.

Зустрівши протидію у вигляді добре ешелонованої української оборони, росіянам доведеться всерйоз задуматися про перехід на прозорі схеми постачання газу України за договірними, а не "європейськими" цінами.

СЦЕНАРІЙ 2. "ЗАМОРОЖЕНИЙ" ГАЗОВИЙ КОНФЛІКТ

Якщо припустити, що ініціативи РНБОУ будуть відірвані від загальнополітичного контексту, то можна прогнозувати досить успішні судові позови з боку "УкрГазЕнерго" та "РосУкрЕнерго" та початок шантажу з боку "Газпрому". Все це буде супроводжуватися пропагандистською війною, що матиме на меті розколоти команди президента і прем'єра, зіштовхнути їх лобом підозрами про намагання поставити "свої" структури на місце РУЕ і УГЕ.

Наступним етапом стануть чергові алармістські заяви "Газпрому" про те, що нестабільність в Україні загрожує зривами постачання газу в ЄС. РУЕ буде звинувачувати уряд у погіршенні інвестиційного клімату та діях, які провокують різке підвищення ціни на газ.

Новий виток конфлікту виллється в чергове парламентське протистояння та кризу. Важливі політичні рішення будуть заблоковані, а уряд і президент – позбавлені дієвих інструментів протидії газовим монополістам.

Зрештою, в другій половині року все може закінчитися пропозиціями "Газпрому" обміняти усунення РУЕ з поставок газу в Україну в обмін на створення газотранспортного консорціуму з управління українською ГТС. Очікувана негативна відповідь Києва знову наразиться на нове підвищення цін… Одним словом, усі побачать продовження газового серіалу, який почався у 2005 році.

Можна закинути, що запропонований сценарій №1 багато в чому нагадує план війни і демонстрацію сили державою приватним власникам (на прикладі того ж РУЕ). Проте, на думку автора, такі багато в чому надзвичайні заходи виправдані з кількох причин.

По-перше, в ПЕК склалася кризова ситуація. Це констатують як потужні державні дослідницькі установи, так і авторитетні недержавні дослідницькі центри.

Чи не кожного року, починаючи з 2005, владі пропонуються заходи з попередження переростання кризи у катастрофу і втрату енергетичного суверенітету. І "шокове", але хірургічно точне і прораховане втручання держави для наведення порядку в енергетичній сфері не буде сенсацією для експертів.

По-друге, без здійснення реальних кроків з вилучення РУЕ з газового бізнесу і зміцнення НАК "Нафтогазу України" як інструменту державного управління нафтогазовим комплексом президент і прем'єр-міністр можуть навіть не їхати до Москви. Домашнє завдання керівництва України – усунути третіх гравців на переговорах з Кремлем і Газпромом.

Адже саме втручання Фірташа, міжусобиці в президентській команді в період між 21 грудня ­2005 – 3 січня 2006 призвели до появи "Угоди про врегулювання відносин у газовій сфері", яку Олександр Чалий, нині заступник глави Секретаріату, справедливо назвав "Перл-Харбором української енергетичної дипломатії".

Якщо в Кремлі не побачать скоординованих і продуманих дій влади із забезпечення енергетичного суверенітету, то РУЕ нікуди не зникне, або з'явиться під новим ім'ям, наприклад "газотранспортного консорціуму", як це пропонувалося адміністрацією Кучми в 2002 році, а потім "антикризовим" урядом В.Януковича у 2006-2007. Тільки цього разу відповідальність за черговий провал нестимуть чинні президент та прем'єр-міністр.

Петро Бурковський, експерт Школи політичної аналітики при Національному університеті "Києво-Могилянська Академія"