Реформа українського правосуддя: очікування та ризики
Невдовзі в Україні має відбутись судово-правова реформа, яка є однією з умов підписання угоди про асоціацію з ЄС.
Оскільки судова гілка влади, крім усіх покладених на неї суспільством функцій, є інститутом стримувань та противаг у форматі відносин "держава – особа", то цілком логічно, що широка громадськість не може бути осторонь від обговорення та усвідомлення майбутніх наслідків реформи.
Зазвичай у країнах з розвинутою демократією суд має найвищу ступінь довіри як остання інстанція при вирішені правових спорів. Суддя асоціюється з людиною чесною, непідкупною, справедливою та наділеною іншими найкращими людськими морально-етичними якостями.
Тому суд є тим лакмусовим папірцем, який вказує наскільки ця конкретна держава існує для суспільства, чи навпаки.
За останніми даними різних соціологічних служб, рівень довіри до вітчизняних судів коливається від 5% до цифри в межах соціологічної похибки – 2%. Та питання зовсім не в точності цифри, а в тім, що найнижчий поріг недовіри з боку суспільства до судової гілки влади давно перейдений.
І це доконаний факт та найбільша проблема, яку має розв’язати очікувана реформа.
За ідеєю вітчизняних ініціаторів реформи, створення конституційних та законодавчих гарантій незалежності судів є тією ключовою умовою, яка наблизить роботу вітчизняного правосуддя до європейських і міжнародних стандартів.
З таким аргументом важко сперечатись. До того ж це одна з рекомендацій Європейської комісії "За демократію через право" (Венеціанської Комісії), викладена у пропозиціях щодо наступних кроків судової реформи.
З урахуванням думки євроекспертів, навесні цього року був підготовлений проект закону "Про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів".
Ним пропонується відсторонити Верховну Раду від призначення суддів, щоб убезпечити їх від політичної ангажованості під впливом політичних партій.
Їх буде призначати президент за поданням Вищої ради юстиції. Випробувальний термін 5 років, після якого суддя призначається довічно, також скасовується.
Суддя до винесення обвинувального вироку судом не може бути затриманий чи заарештований без згоди Вищої ради юстиції за поданням Вищої кваліфікаційної комісії суддів.
Вища рада юстиції наділяється повноваженнями внесення подання на призначення на посади суддів та звільнення їх з посад. Також змінюються принципи формування Вищої ради юстиції, де більшість – 12 з 19 членів – будуть складати судді з різних судових інстанцій, призначені з’їздом суддів країни.
Дійсно, пропонованими змінами до Конституції та інших законів посилюються гарантії незалежності суддів та автономії самоврядування системи правосуддя без будь-яких зовнішніх впливів.
Але як це спрацює в українських реаліях? Чи стануть судді незалежними насправді, чи незалежними від закону та безконтрольними від суспільства? Спрогнозувати важко.
До того ж, чи може бути незалежним суддя у країні, де корупція є домінантною складовою державного управління і глибоко проникла у всі державні органи. А особливо у ті, які покликані з нею боротися: прокуратуру, міліцію, СБУ, податкові органи тощо.
Якщо на суддю не можна буде вплинути безпосередньо, то опосередковано, впливаючи на його рідних і близьких через названі вище силові органи, його поведінку можна контролювати.
Отже само по собі збільшення законодавчих гарантій незалежності суддів, без відповідних реформ в інших сферах державного управління, не дасть бажаного результату. Навпаки, може посилити й без того негативні тенденції у сфері відправлення вітчизняного правосуддя.
Про це наголошував на проведеній нещодавно у Києві Міжнародній конференції, присвяченій реформі українського правосуддя, міжнародний експерт з питань правосуддя, виконавчий директор Інституту моніторингу прав людини Генрікас Мічкевічус.
З його виступу прозвучало, що незалежність судової гілки влади є основою правосуддя, але конституційні гарантії нічого не варті, якщо є інші шляхи впливу на суддів.
Немає сенсу робити суддів незалежними, якщо вони є некомпетентними, безвідповідальними та безконтрольними.
Якщо будуть реалізовані указані законодавчі ініціативи, то це приведе до повної закритості судової гілки влади, в першу чергу, від впливу суспільства. Бо з боку інших гілок влади вплив все ж таки залишається можливим.
Вища рада юстиції, більшість якої будуть складати судді, матиме неподільні повноваження – надавати право на мантію, забирати його у служителів Феміди.
Тобто судова система буде сама себе відтворювати. В таких змінах немає нічого поганого, бо це наближає Україну до європейських стандартів організації судової влади. Проте в тутешніх умовах це може мати зворотній ефект від бажаного.
Вітчизняна судова система, як і дві інші гілки влади, вражена вірусом корупції. Тобто в межах цієї системи діють "тіньові правила", які цю корупцію підтримують. При великій повазі до всіх чесних суддів, але кожен окремий елемент системи діє за встановленими у цій системі правилами, інакше він нею відчужується.
Адже за науковим визначенням система, від давньогрецької σύστημα "сполучення", – це множина взаємопов'язаних елементів, відокремлена від середовища і яка взаємодіє з ним, як ціле.
Тоді виникає закономірне питання, яким чином система буде самоочищатись, що власне і має бути кінцевою метою задекларованих змін. На жаль, запропонована реформа у сьогоднішньому вигляді не дає відповіді на такі запитання.
Українська судова система не зможе самоочиститись без входження до неї елементів нової якості та подолання "тіньових правил", які є основною перешкодою на шляху цього процесу. В цьому контексті на перший план виходить добір претендентів на суддівські мантії.
Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 91 закону про судоустрій і статус суддів, повноваження по добору кандидатів на посаду судді та проведення спеціальної перевірки покладені на Вищу кваліфікаційну комісію суддів України.
Критеріями спеціальної перевірки є встановлені статтею 64 приведеного вище закону вимоги щодо кандидатів на посаду судді.
Тобто, якщо особа є громадянином України, не молодша двадцяти п'яти років, має вищу юридичну освіту і стаж роботи в галузі права не менш як три роки, проживає в Україні не менш як десять років та володіє державною мовою, то вона вправі подавати свою кандидатуру.
Звичайно, вона має мати повну дієздатність, не мати хронічних психічних захворювань і непогашеної судимості. Якщо така особа успішно пройшла процедуру визначення кваліфікації і показала відповідний рівень знань, то допускається до участі в конкурсі на зайняття посади судді. Фактично це і вся спеціальна перевірка.
Наділяючи особу надмірними повноваженнями по відправленню правосуддя від імені держави, надаючи їй особливий статус та вручаючи долі громадян України, ніхто й гадки не має з якими намірами вона прагнула обійняти посаду судді, якими мотивами керувалася, які морально-етичні якості має і як буде діяти у подальшому.
Акцент у доборі суддів за чинним законодавством явно зміщений у бік визначення рівня юридичних знань. Та гарні знання не завжди можуть бути застосовані з чистими намірами та в інтересах суспільства.
Правових механізмів, які б визначили критерії щоб підбирати у судді кращих із кращих представників суспільства, людей чесних, покликаних служити ідеї утвердження законності та справедливості, здатних відновити довіру до судової гілки влади, реформою не запропоновано.
Це означає, що на посади суддів й надалі будуть призначатись особи з сумнівною репутацією, що ніяким чином не буде сприяти очищенню системи правосуддя від корупції та суддівського свавілля.
Як приклад кардинально іншого підходу по добору кандидатів на посаду судді можна привести штат Вашингтон США. Там основною метою добору є зібрання якомога більшої кількості інформації про кожного кандидата з якомога більшої кількості джерел для забезпечення надійності процесу добору.
Для цього залучаються поліція, спецслужби, податківці та інші державні органи і недержавні організації, які можуть містити будь-яку інформацію про особу.
Претендент заповнює анкету, у якій більше 300 питань, проходить багато співбесід. Неправдива відповідь хоча б на одне з питань або скрита інформація виключає його із списку кандидатів.
Логіка перевірки зводиться до того, що нечесна, конфліктна людина, яка не наділена високими морально-етичними якостями не може відправляти правосуддя, оскільки ніколи не буде користуватись довірою громадян.
Отже перший висновок полягає в тому, що без змін правил та визначення критеріїв добору, які дозволять обирати на посади суддів з числа кандидатів осіб з високою репутацією, що будуть викликати довіру громадян, очікування покращень в системі правосуддя виглядатимуть проблематичними.
Ще одним важливим фактором, який може впливати на якісну зміну судової системи, є дисциплінарна відповідальність суддів. Наразі дисциплінарну практику стосовно суддів місцевих і апеляційних судів здійснює ВККСУ, а стосовно суддів вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду України – ВРЮ.
Щоправда, у разі встановлення порушення присяги з боку судді місцевого чи апеляційного суду, ВККСУ приймає рішення про направлення рекомендації до ВРЮ для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади.
Тобто рішення ВККСУ у цьому конкретному випадку є рекомендаційним і все залежить від ВРЮ.
Як показує практика, у значній кількості випадків ВРЮ не погоджується з рішенням ВККСУ і не вносить подання на звільнення судді з посади.
Залишимо за рамками аналіз мотивів, якими керується ВРЮ, але у самій конструкції закону закладено конфлікт між двома самостійними державними органами, повноваження яких мали б бути чітко розведені.
Виходить, що у ВККСУ сидять недостатньо кваліфіковані фахівці, щоб визначити наявність підстав для звільнення судді. Ці протиріччя між державними органами системи правосуддя не добавляють авторитету жодному з названих органів і викликають у суспільстві сумніви щодо прозорості їх діяльності.
Навіть без цих протиріч суспільство не зовсім довіряє таким рішенням.
Не піддаючи сумніву чесність, порядність і високу кваліфікацію членів ВККСУ, які майже всі є суддями за статусом, при розгляді ними дисциплінарних справ щодо суддів, питання загальної довіри до судової гілки влади і корпоративності залишається актуальним.
Пропоновані реформою зміни відповідь на ці питання також не дають, бо в частині дисциплінарної практики все залишається без змін.
Прикладом шляхів у розв’язанні проблеми довіри і участі представників суспільства в очищені системи правосуддя може бути діяльність Комісій з питань поведінки суддів у кожному штаті США.
Насамперед, всі вони створені і працюють на рівні конституційних органів штатів, наділені широкими повноваженнями та в своїй більшості представляють суспільство в особі його найкращих членів, що мають беззаперечну репутацію.
Повноваження комісій у кожному із штатів приблизно однакова. Велика кількість різних видів стягнень дає можливість диференційовано підійти до розгляду кожного факту порушення з боку судді та визначити адекватне покарання.
Так серед стягнень можуть бути: попередження, приватне зауваження, публічне зауваження, догана, відсторонення, звільнення, відставка.
У порівнянні з видами стягнень в Україні, з яких лише догана і звільнення, то така їх кількість дає можливості не лише суворо карати за допущені суддями неналежні вчинки, а й корегувати їх поведінку, усвідомити ними хибність своїх вчинків і схилити до виправлення.
Висновок другий полягає в тому, що якщо не поставити поведінку суддів під контроль суспільства, яке їх утримує і якому вони мають слугувати чесно відправляючи правосуддя, ніяких змін у судовій системі не відбудеться.
Такий контроль суспільство може здійснювати лише через своїх представників у комісіях, які будуть здійснювати дисциплінарну практику стосовно суддів.
Одним із варіантів могло б бути створення при ВККСУ Дисциплінарної комісії суддів, у склад якої увійшли б троє суддів з числа членів кваліфікаційної Комісії, двоє обраних з’їздом адвокатів і шестеро від різних громадських організацій – відомі правозахисники, моральні авторитети, репутація яких у суспільстві не викликає сумнівів.
Варіанти можуть бути й інші, але принцип представництва у подібних комісіях і громадського контролю за поведінкою суддів має визначальне значення.
Реформу судочинства важливо було б почати з малого, з виконання Конституції України, де у статті 129 проголошена гласність судового процесу.
Сьогодні правосуддя у всіх судах чиниться за закритими дверима, так як через охорону без виклику судді ніякий громадянин в приміщення суду попасти не може. А поки питання довіри до судової гілки влади з боку суспільства залишається актуальним, залишаються і ризики, пов’язані з майбутньою реформою.
Віктор Гевко, кандидат юридичних наук, доцент, для УП
