Служба безпеки України між війною і правопорядком: чи на часі реформа?

Служба безпеки України (СБУ) давно перестала бути "просто спецслужбою". У часі війни вона стала однією з ключових інституцій для виживання держави. СБУ виконує контррозвідувальні функції, займається боротьбою з організованою злочинністю, колабораціонізмом та воєнними злочинами, викриттям агентурних мереж, протидіє диверсіям і кібератакам тощо. А подекуди — її працівники встигають брати участь у "конфліктах" навколо бізнесу й політики.

Сама Служба зазначає — "ми розвиваємося". Але чи є такий розвиток реформою, яку від України чекає ЄС?

СБУ й досі поєднує функцію класичної спецслужби — контррозвідки та органу правопорядку — досудового розслідування злочинів з доволі широкою підслідністю. Така концентрація повноважень створює простір для зловживань, заполітизованості органу, конфліктів компетенцій і ризиків для прав людини.

Реформа СБУ є євроінтеграційною вимогою, попри негласний консенсус серед фахівців, що це "не на часі", бо послабить обороноздатність країни. Європейський Союз констатує, що за останній рік прогресу в реформі СБУ немає. Водночас він прямо вказує, що функцію досудового розслідування СБУ має передати спеціалізованим органам правопорядку, а сама — сфокусуватися на сфері нацбезпеки (national security tasks) й запровадити ефективні запобіжники проти зловживань.

Єврокомісія вимагає посилити як внутрішні, так і зовнішні механізми нагляду та протидії корупції, а також удосконалити правила добору керівного складу і персоналу Служби безпеки України. На це також звертає увагу коаліція громадських організацій на чолі з Лабораторією законодавчих ініціатив (ЛЗІ) у Тіньовому звіті. Українська влада ж офіційно взяла на себе зобов'язання змінити СБУ до першого кварталу 2026 року.

Варто зауважити, що під сферою національної безпеки наше законодавство розуміє широке коло питань — від питань оборони до економічної та екологічної безпеки. При цьому різниці між звичним для СБУ терміном "державна безпека" і "національна безпека" небагато, все залежить від контексту, бо системності законодавству тут бракує.

Так, термін "національна безпека" ширший за "державну безпеку", десь ці терміни синоніми, десь же термін "держбезпека" стосується лише загроз невоєнного часу тощо. Водночас розвиток законодавства призвів до того, що термін "нацбезпека" вживається значно частіше, зокрема це стосуєтьсяі відповідальності, яка за Конституцією визначена у повноваженнях Президента і Кабміну – захист нацбезпеки. Відповідно вони покладають ці завдання на спецслужбу – СБУ. Тож важлива не сама назва, а щоб повноваження СБУ були чітко визначені законом і не допускали широкого тлумачення, адже часто випадки незаконних дій Служби геть не стосуються її повноважень, коли під нацбезпекою розуміють усі сфери діяльності держави.

Тож розбираємо, чому і яких змін потребує Служба безпеки України та наскільки реалістично реформувати цю структуру у часі повномасштабної війни.

ДОВІДКОВО:

Контррозвідка — спеціальні заходи з попередження, своєчасного виявлення і запобігання зовнішнім та внутрішнім загрозам безпеці України, припинення розвідувальних, терористичних та інших протиправних посягань спеціальних служб іноземних держав (це все поза сферою кримінального провадження, що стосується загроз нацбезпеці).

Слідство або досудове розслідування — це розслідування кримінальних правопорушень, конкретних складів, визначених Кримінальним кодексом. У підслідності СБУ лише злочини проти нацбезпеки, тероризм, контрабанда, злочини у сфері держтаємниці та міжнародні злочини.

Війна як виправдання і як пастка

За законом СБУ є центральним органом спеціального призначення з правоохоронними функціями. Та на практиці — працює в межах надширокого кола завдань і повноважень. Це підхід ще радянської логіки силового універсалізму, коли одна структура відповідала майже за все: від держбезпеки до економічних злочинів. Водночас особливістю демократичних суспільств є якраз те, що повноваження спецслужб обмежені, а їхня діяльність є предметом цивільного контролю, зокрема парламентського.

Саме тому після Революції Гідності реформа СБУ стала одним із завдань, яке так і не встигли виконати перед повномасштабним вторгненням. З 24 лютого 2022 року багатозадачність Служби безпеки лише посилилася. Постали нові виклики: масштабні міжнародні злочини, загрози національній безпеці (держзрада, колабораціонізм, пропаганда війни тощо), спецоперації на окупованих територіях та територіях ворога, міжнародне співробітництво тощо.

Експерти Лаболаторії законодавчих ініціатив відзначаєють злиття контррозвідки й контртероризму у діяльності структури в умовах війни. З погляду верховенства права це розмиває межі відповідальності та підзвітності.

Воєнний стан не може бути довгостроковою "індульгенцією" для збереження старих інституційних рішень. Так, війна вимагає гнучкості й швидких рішень, але є потреба у перегляді управлінських і правових моделей та підходів, які формувалися в іншому безпековому контексті.

Підслідність як точка дисбалансу системи

Проблемним є питання підслідності. Йдеться передусім про широкі функції досудового розслідування у СБУ — не лише нацбезпека і тероризм. Це і контрабанда, і міжнародні злочини, і злочини у сфері держтаємниці, і захист критичної інфраструктури. Зокрема, деякі з них перебувають в економічній сфері, на що скаржиться бізнес (контрабанда, фінансування тероризму, колабораційна діяльність у формі підприємництва тощо). Це нетипово для спецслужб європейського зразка.

Наприклад, воєнні злочини, фактично розслідує Нацполіція — з огляду на представленість поліцейських у всіх громадах, до них звертаються першими й більшість з них це "прильоти", наслідки яких треба належно зафіксувати. Тож лунають заклики до розширення підслідності поліції або утворення нового органу, який в довгостроковій перспективі зможе розслідувати ці злочини, щоб не повторити негативний досвід "справ Майдану".

Часто критикують і окремі політики кримінального переслідування, наприклад, пенсіонерів за колабораційну діяльність ( "вподобайки в "Однокласніках") чи тих, хто вимушено залишилися на окупованих територіях (звісно, не ті, хто пішов працювати в окупаційну адміністрацію чи активно підтримував окупаційний режим). Надто жорстка фактична кримінальна політика є наслідком загострених вимог до справедливості, проте програшна у довгостроковій перспективі, особливо деокупації. Подекуди це просто наслідок роботи на кількісні показники розкриття, а не реальна боротьба зі злочинами.

За словами представників СБУ, з якими експерти ЛЗІ спілкувалися у межах підготовки Тіньового звіту, Служба проти звуження функції досудового розслідування. За винятком контрабанди, підслідність за якою може бути передана Бюро економічної безпеки України з огляду на предметну спрямованість. Але потрібне ширше звуження підслідності — наприклад, визначити поетапність, що буде передано іншим органам в умовах воєнного стану, а що — після його завершення. Розслідування злочинів має бути вторинним порівняно з іншими завданнями із захисту держави.

Крім того, оперативні підрозділи СБУ широко залучають до розслідування кримінальних правопорушень всіма органами досудового розслідування (навіть Національне антикорупційне бюро (НАБУ) інколи залучає оперативників СБУ — у цьому немає жодного конфлікту). Водночас "погану славу" у Службі безпеки України мають підрозділи "К" (контррозвідка у сфері боротьби з корупцією та організованою злочинністю) та "Е" (контррозвідка у сфері економіки) — раніше їх часто критикували правозахисники, журналісти та антикорупційні активісти за втручання у діяльність інших органів, стеження за активістами і журналістами тощо. Після такої критики діяльність підрозділів "К" та "Е" у 2021 році переорієнтували на захист критичної інфраструктури (фактично відбулося суттєве звуження функцій).

Тут важливо зрозуміти, що корупційні злочини не перебувають у підслідності СБУ. Їх розслідують НАБУ, Державне бюро розслідувань (ДБР) і Нацполіція. Діяльність згаданих підрозділів відбувається саме у контррозвідувальній сфері і не передбачає кримінального переслідування Службою за корупцію чи економіку як таку. Економічна сфера, загрози нацбезпеці органів влади та інші чутливі сфери не можуть бути повністю виведені з поля діяльності Служби безпеки України як контррозвідувального органу, адже є сферою впливу іноземних розвідок, промислового шпигунства, готування терористичних актів тощо.

Контррозвідка як функція завжди залишатиметься за цим органом, адже вона притаманна спеціальній службі, на відміну від досудового розслідування. Питання лише у тому, наскільки Служба підзвітна і підконтрольна в демократичному суспільстві, щоб цими повноваженнями не зловживати.

Безумовно ризики зловживань були і будуть завжди. Саме тому мають бути інструменти, які їх нівелюватимуть через контроль, підзвітність тощо. Зі свого боку цим має займатися Парламент. На необхідності посилення таких механізмів наголошують як Єврокомісія, так і експерти ЛЗІ у Тіньовому звіті.

Симптоми кадрової хвороби

Резонансні корупційні та безпекові скандали усередині самої СБУ ще раз засвідчили, що надмірні повноваження і розмита відповідальність псують репутацію органу і підривають рівень довіри до нього. Та показали, що справа не лише в процесуальних порушеннях, а й в окремих працівниках структури.

Яскравим підтвердженням став кейс Артема Шила — колишнього керівника одного з підрозділів Головного управління контррозвідувального захисту економіки СБУ. Національне антикорупційне бюро (НАБУ) повідомило йому підозру у заволодінні понад 90 млн гривень під час закупівель для "Укрзалізниці".

Справа Шила показала, які системні ризики виникають, коли спецслужба поєднує контррозвідувальні завдання з економічним контролем. Ця справа стала аргументом не проти СБУ як інституції, а проти моделі, в якій ця структура працює поза своєю ключовою спеціалізацією.

Не менш показовим є випадок Олега Кулініча, колишнього начальника Головного управління СБУ в АР Крим. Ця справа підсвітила слабкість внутрішньої контррозвідки, недостатність механізмів контролю всередині Служби та перевірки співробітників, особливо тих, які працюють з надчутливою інформацією. Кулініча затримали за підозрою у держзраді. Органи правопорядку встановили, що саме його дії суттєво паралізували роботу СБУ на півдні у перші дні повномасштабного вторгнення. Зокрема, Державне бюро розслідувань (ДБР) повідомляло, що Кулініч знав про плани російських військ атакувати материкову частину України з окупованого Криму, але приховав цю інформацію.

Суспільну критику спричинив і факт незаконного стеження за журналістами Bihus.info. Фактично справа у Нацполіції за ст. 307 ККУ (розповсюдження наркотиків), в якому "фігурувала одна з операторів Bihus.Info", стала інструментом дискредетації всього видання. Зрештою, справи щодо детективів НАБУ і події липня 2025 року викликають питання з позиції доказів, оприлюднених стороною захисту, та надмірності заходів забезпечення, застосованих судами.

Такі кримінальні провадження регулярно стають аргументами проти СБУ у публічних дискусіях. Однак вони радше свідчать не так про "політичну природу" структури, як про інституційні вади, які й має усунути реформа.

"Політична СБУ": реальність чи фікція?

Поширеним є наратив про заполітизованість СБУ — через гучні скандали довкола спецслужби і її працівників, а також минулий досвід, коли органи правопорядку ставали інструментами політичної боротьби. Проте таке узагальнення надмірно спрощене.

Цікаво, що при цьому рівень довіри до СБУ станом на вересень 2025 року становить 78%. Зрозуміло, чому після Сил оборони довіра до СБУ найвища. У часі війни репутація СБУ корелює з її ефективністю на полі бою та в тилу ворога (згадаємо спецпідрозділ "Альфа"), а також протидією внутрішнім безпековим загрозам.

Водночас багато говорять про так зване "політичне СБУ" та "інше СБУ". Тільки от такий поділ позбавлений сенсу, адже звужує проблему структури до персоналій. Недостатньо лише замінити "поганих" керівників на "хороших". Потрібно сформувати таку систему стримувань і противаг, визначити обсяг повноважень, впровадитии механізми підзвітності, які унеможливлять зловживань в роботі Служби.

Важливо розуміти, що реформу СБУ не вийде забезпечити за універсальним рецептом "за участі міжнародних експертів" у конкурсних процедурах. Адже мова йде про спецслужбу, а не орган виконавчої влади чи навіть суд. Переатестація усіх працівників або ж регулярне нагадування в медіапросторі про кейси Шила і йому подібних — недостатньо, щоб наблизити нас до стандартів ЄС і НАТО. Ці інструменти не аплікабельні до осіб, які мають високий рівень доступу до держтаємниці, виконують завдання з конфіденційного співробітництва та часто є непублічними людьми. Так, наприклад, під час масштабної атестації поліції у 2015-2016 роках переатестацію не проводили щодо оперативних працівників, що вже говорити про цілу спецслужбу.

Помітною у цьому контексті є справа детектива НАБУ Руслана Магамедрасулова, якого разом із батьком СБУ звинуватила у начебто продажу технічних конопель представникам сектору економіки Росії. Магамедрасулова заарештували 21 липня, що так чи інакше повʼязано з спробою знищити незалежність антикорупційних органів. Його захисники публічно заявляли, що розглядають цю справу як можливий тиск на детектива та його родину. Медіа і громадськість також звернули увагу, що уся ситуація може бути пов'язана із розслідуванням справи корупційні зловживання в оточенні Президента. Оприлюднення інформації стосовно операції "Мідас", яку проводили НАБУ і Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП) дещо прояснило ситуацію.

За словами НАБУ, детектив Магамедрасулов брав участь у зборі доказів для цієї операції. І вже 3 грудня прокуратура змінила свою позицію щодо необхідності тримання Магамедрасулова і його батька під вартою, у результаті чого суд випустив їх із СІЗО під особисте зобов'язання.

Чи є в цьому роль СБУ? Безперечно. Водночас мова йде про заполітизованість всієї системи — від прокурорів, очільник яких є результатом політичних домовленостей, до Офісу Президента, який традиційно поза гілками влади і дублює всі інші сфери діяльності держави. Адже у кримінальному провадженні задіяні різні субʼєкти: слідчий, який збирає докази, прокурор, який здійснює процесуальне керівництво, та слідчий суддя, який контролює дотримання прав і свобод людини, зокрема застосовує запобіжні заходи.

Іншими словами — справа Магомедрасулова чи інші "політичні" справи є вироком всій системі кримінальної юстиції, а не винятково СБУ. Щобільше, якщо СБУ максимально вивести з-поза цієї системи (а в цьому і полягає ідея реформи, яка серед іншого обмежує підслідність Служби), то і можливість залучати її до політичних справ стане меншою. А далі потрібно деполітизація всієї системи кримінальної юстиції, що не є предметом цієї статті.

Ефективніше у цьому аспекті було б змістити фокус дискусії з прив'язки до персоналій до пошуку системних інституційних рішень. Так, варто говорити про поступову реформу Служби, яка трансформуватиме і розвиватиме саму структуру й при цьому посилювати демократичний контроль за нею. Зокрема, це можуть робити нардепи через профільний Комітет з питань нацбезпеки, оборони і розвідки.

На початку 2027 року планують створити окремий Комітет ВРУ, який забезпечуватиме контрольні функції Парламенту за діяльністю органів спецпризначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів спецпризначення та розвідувальних органів. Він функціонуватиме відповідно до найкращих європейських практик і буде захищений від необґрунтованого політичного впливу. Цей захід Дорожньої карти з питань верховенства права посилює субʼєктність Парламенту у контролі за СБУ.

Окрім того, стежити за роботою Служби має незалежний омбудсмен/наглядовий орган для розслідування індивідуальних скарг та інших питань, повʼязаних із діяльністю СБУ. Створення цієї посади або органу згідно з європейськими стандартами передбачено Дорожньою картою до І кварталу 2027 року.

Реформа, яка "на часі" з 2021 року

Про реформу говорять ще з 2021 року. Її мета — трансформація спеціальної служби у невелику мобільну високотехнологічну структуру, на кшталт британської MI5, з вичерпним переліком завдань: контррозвідка, боротьба з тероризмом та охорона держтаємниці.

Фундаментом для цього мав стати законопроєкт № 3196-д, ухвалений у першому читанні у січні 2021 року. Він передбачав демілітаризацію служби, позбавлення її невластивих функцій досудового розслідування згаданих видів економічних злочинів і посилення контррозвідувального блоку. Відповідну ініціативу готували враховуючи рекомендації ЄС і НАТО та стратегічних документів з розвитку сектору безпеки.

Однак контекст кардинально змінився. Наразі цього законопроєкту вже недостатньо, тож необхідні зміни намагатимуться ввести через кілька законодавчих ініціатив, центральною з яких має стати новий Закон України "Про Службу безпеки України".

Дорожня карта з питань верховенства права встановлює дедлайни цих нововведень. У її розробці брала участь і сама СБУ, свою оцінку надала і Єврокомісія. У четвертому кварталі 2025 року мають фіналізувати аналіз законодавства ЄС і НАТО, а до першого кварталу 2026 — ухвалити новий Закон "Про СБУ". Відповідно до вимог міжнародних партнерів він має зосередити діяльність служби на контррозвідці, боротьбі з тероризмом, кібербезпеці та захисті держтаємниці. До того ж на слідчі та оперативні підрозділи поширюється великий блок реформ, повʼязаних з діяльністю органів правопорядку.

Зміни до законодавства можливі. Лише у 2025 ухвалили два закони, які уточнюють структуру, посилюють соціальні гарантії та збільшують чисельність працівників СБУ. Також Службі надано право самостійно звертатися до Уряду або Президента з проєктами змін до законодавства (раніше це відбувалося за посередництва Міністерства внутрішніх справ).

На часі не дискусії, а зміни

Час на обговорення, чи потрібна реформа СБУ, вже давно минув. Зараз українська влада має чіткі зобов'язання і перед суспільством, і перед Європейським Союзом. Зміни в структурі мають бути в інтересах і самої СБУ: орган потребує очищення своєї репутації й утвердження довіри людей як у верховенство права, так і в те, що старі патерни не повторяться і спецслужба не буде ще одним інструментом політичних впливів та карального впливу.

Скандали довкола СБУ, події липня 2025 року, подальші кримінальні провадження, підозрюваними у яких є детективи НАБУ, досвід "політичного хитання" керівників окремих інституцій вказують на довгострокові негативні наслідки в умовах війни. Тож відновлення довіри до СБУ не як "органу політичного переслідування" чи "каральної дубини Президента" є порівняно новою ціллю розвитку Служби, яка виникла у 2025 році.

Щобільше, реформа СБУ — умова подальшої євроінтеграції України. Служба безпеки України може трансформуватися із багатофункціонального органу правопорядку з ознаками політизованості в сучасну стратегічну спецслужбу європейського зразка, що узгоджується з стандартами ЄС та НАТО. Питання лише, чи вистачить українській владі політичної волі, щоби цей шанс не змарнувати.

Євген Крапивін, керівник напряму "Правопорядок" Лабораторії законодавчих ініціатив