Стратегія заради стратегії: чому українське державне планування не працює

Сергій Данилов, заступник директора Центру близькосхідних досліджень, який із перших місяців повномасштабної війни системно збирає свідчення людей з окупованих територій, повідомив, що на Херсонщині, зокрема в Скадовську, окупанти поширюють чутки: нібито всіх, хто отримав російський паспорт, після деокупації заарештує українська влада. Подібне фіксували і в Мелітополі. Такий самий інформаційний прийом уже застосовували у 2023 році, у період очікування контрнаступу.

Це не поодинокий випадок і не питання одного допису, а діагностичний тест, який держава вкотре не пройшла. Суть його проста: чи здатна система реагувати на конкретний, задокументований інформаційний виклик у режимі реального часу? Відповідь очевидна – ні. І причина не в браку доброї волі конкретних людей, а в структурі нашого стратегічного планування у сфері безпеки й комунікації.

Ця стаття – спроба розібрати її на прикладі Стратегії інформаційної безпеки України, ухваленої у 2021 році. На цьому прикладі яскраво помітні системні проблеми, які повторюються практично в кожній українській державній стратегії: відірваність від контексту, розмита відповідальність, державоцентричність замість людиноцентричності, відсутність прив'язки до фінансування, негнучкість і брак координації.

У цьому матеріалі ми не шукаємо винних, а радше пропонуємо обговорити наскрізну проблему планування і функціонування державних інституцій в Україні загалом.

Рамка: чому один документ не варто аналізувати ізольовано

Розпочнемо з того, що аналізувати Стратегію інформбезпеки як самостійний об'єкт – концептуальна помилка, хоч і закладена в сам документ. У більшості європейських країн – до прикладу, Молдові, Литві та інших – окремого такого документу інформаційної безпеки не існує. Є фундаментальна стратегія національної безпеки, і інформаційний компонент виводиться як один із її розділів, що органічно пов'язаний з рештою.

Українська модель планування пішла іншим шляхом: інформаційна безпека виокремлена в самостійний документ, вирваний із загальної картини державної політики. Як наслідок, стратегія пропонує розвʼязання проблем, які значною мірою є похідними від відсутності політики в суміжних сферах.

Показовий приклад – вищезгадана ситуація з чутками на ТОТ: комунікувати з населенням окупованих територій неможливо, бо немає базової державної позиції щодо взаємодії з людьми на окупованих територіях і реінтеграції. Формально є Стратегія інтеграції тимчасово окупованих територій до 2026 року, але вона не покриває конкретних оперативних викликів – на кшталт спростування дезінформації про репресії проти власників російських паспортів.

Перша структурна вада: відповідальність розділена, координація відсутня

У Стратегії інформбезпеки відповідальність за виконання її компонентів формально покладена на Міністерство культури. Тут йдеться про наскрізний розподіл ролей, який фактично означає, що профільні інституції відповідають за змістове наповнення – написання розділів у зоні своєї компетенції. А вже зведення розділів у цілісний документ, супровід до ухвалення та контроль виконання – функція окремого координаційного центру, незалежно від того, чи це галузева стратегія одного відомства, чи інтегрований документ на кілька відомств. А фактичне коло акторів, чия компетенція так чи інакше зачіпає інформаційну безпеку, є значно ширшим:

• історична політика – зона Українського інституту національної пам'яті та Академії наук. Для порівняння, польський Інститут національної пам'яті – незалежна інституція з реальним інституційним авторитетом; аналогічна українська структура в силу обставин створювалася без такого запасу міцності;
• медіаграмотність – не може існувати поза системою освіти, тобто без прямої участі Міністерства освіти і науки; сюди ж належить і музейна реформа – застаріла експозиція так само консервує міфи, як і відсутність медіаосвіти в школі;
• оперативна комунікація з медіа – потребує відходу від нудних пресрелізів та окремого проактивного контактного пункту, до якого журналісти можуть звертатися для швидкої перевірки фактів, а не діяти "за замовчуванням".

Ключова структурна проблема тут – не кількість залучених інституцій, а те, що вони не підпорядковані одна одній і не мають спільного координаційного центру. Міністерство, яке розробляє стратегію, одночасно є і її виконавцем – але не має повноважень давати доручення чи вимагати звітності від інших міністерств, оскільки всі вони перебувають на одному ієрархічному рівні. У результаті виконання залежить не від системи стимулів чи підзвітності, а від бажань і можливостей кожного окремого відомства.

Інституційне рішення, яке вбачається найочевиднішим – залишити написання змістової частини обов'язком профільного міністерства, а от функції зведення документа й координації міжвідомчого виконання покласти на окрему структуру. Нею може бути секретаріат чи офіс стратегії при центрі уряду, наділений повноваженнями моніторити прогрес і вимагати підзвітності від усіх залучених сторін.

Друга структурна вада: державоцентрична, а не людиноцентрична логіка побудови документа

Проблема тут не зводиться до інституційної архітектури, радше слід дивитися на концептуальну рамку самого документа. Стратегія інформбезпеки побудована навколо держави як суб'єкта, а не навколо громадянина. Це видно навіть на рівні базових дефініцій: дезінформація в документі визначена так, наче вона має лише державний вимір. Але питання значно ширше, адже стосується довіри між людиною і джерелом інформації загалом. До прикладу, коли йдеться про медичну інформацію чи обговорення історичних тем.

Альтернативна логіка, якою слід було б користуватися – знизу вгору, від потреб громадянина: базова безпека, забезпечення базових потреб: житло, тепло, медицина, освіта, їжа, доступ до сервісів. Далі – прозорість податкової системи, коли людина розуміє, куди йдуть сплачені нею податки. І лише на цій основі може формуватися третій рівень – почуття приналежності до громади, держави та почуття національної гідності, яке водночас і є результатом довіри до держави та водночас фактором, що формує відповідальну громадянську позицію. Комунікаційна стратегія логічно мала б бути надбудовою над цією трирівневою структурою, а не самостійним, відірваним від неї шаром.

Архітектура, якої бракує: трирівнева модель стратегічного планування

Стратегічні документи не просто спрямовані в абстрактне майбутнє, а мають часову структуру – і це ще одна не врахована особливість. Нагадаємо, що залежно від моделі планування, горизонт може відрізнятися в рази. До прикладу:

Візія (горизонт 20–50 років) – образ бажаного майбутнього, що визначає вектор руху навіть за умови його часткової недосяжності. Складається з двох компонентів: позиціонування країни у світі та внутрішнє інституційне й економічне зміцнення. Ця візія має враховувати світові виклики, як природні – наслідки глобального потепління, політичну конфігурацію світу, так і науково-технічний прогрес.

Стратегія (горизонт 3–5 років) – конкретизація візії у вимірюваних цілях: до прикладу, досягнення кращої резистентності соціуму до дезінформаційних наративів, зменшення кількості кіберінцидентів. Тут виникає методологічна складність – як правильно вимірювати та пов'язувати дії і наслідки, особливо коли неможливо оцінити результат на практиці – скажімо, як у випадку прокладених труб чи куплених автобусів. Окремим питанням лишається коректність KPI. Індекси медіаграмотності, незалежно від методики розрахунку, залишаються вразливим для критики щодо вибірки, інструментарію та інтерпретації даних.

Річні плани – операційна деталізація стратегії: конкретні кампанії, зміни у фінансовому забезпеченні, співпраця з окремими комунікаційними майданчиками чи лідерами думок.

Українська практика демонструє системне порушення цієї моделі: документ, розрахований на п'ять років, фактично закріплений за одним виконавцем без реального механізму контролю проміжних результатів і без гнучкого зв'язку між рівнями.

Третя структурна вада: відсутність зв'язку з фінансуванням

Будь-яка ціль, не прив'язана до конкретного забезпеченого джерела фінансування (бюджетного чи донорського), залишається декларацією, а не інструментом дії. Перевірити це можна ретроспективно: зіставивши задекларовані в попередній стратегії цілі з фактичним фінансуванням на ці цілі.

Варто зазначити чесно: щодо того, чи має бути фінансування самостійним предметом адвокації в межах реформи стратегічного планування, консенсусу не досягнуто. Залежно від точки зору це питання розглядають як окрему тему – або ж вказують, що без прямого зв'язку між цілями й бюджетним процесом будь-яка реформа підходу до стратегій залишиться формально задекларованою рамкою.

Четверта структурна вада: негнучкість документа

Жоден документ не здатен врахувати усіх викликів, адже вони можуть з'явитися несподівано – останні роки сповнені такими прикладами. Тож логічніше від початку закладати можливість для змін і адаптації. Чинна Стратегія інформаційної безпеки була ухвалена за три місяці до початку повномасштабного вторгнення, на основі Стратегії національної безпеки 2020 року. Формулювання щодо загроз у документі залишаються загальними, без урахування реалій великої війни.

Показовий контраст: пандемія COVID-19 була інтегрована в тодішню логіку загроз національної безпеки, тоді як повномасштабне вторгнення так і не спонукало переосмислити профільний документ з інформаційної безпеки. Логічна вимога – перегляд стратегії має відбуватися щоразу, коли виникає новий системний виклик (повномасштабне вторгнення, вибух розвитку ШІ, системне знищення інфраструктури та інші), а не за фіксованим закритим бюрократичним циклом.

Біла пляма: окуповані території як системна прогалина

Саме тут кейс, з якого починається стаття, стає найбільш красномовним. У документі практично відсутня системна рамка щодо окупованих територій: немає визначеної позиції щодо долі людей з російськими паспортами, моделі реінтеграції чи психологічної підтримки населення після деокупації. Є лише точкові згадки про комунікацію без цілісної концепції.

Наслідок цього структурного пропуску – саме та ситуація, з якої почалася стаття: аналітик, що системно працює з людьми на тимчасово окупованих територіях (ТОТ), може зафіксувати конкретний, актуальний інформаційний виклик. Але у держави немає ні мандата, ні механізму, ні, зрештою, змісту для відповіді.

Держава мала б підтримувати систематичний, а не епізодичний контакт із такими джерелами інформації на всіх рівнях – від безпосередніх контактерів до керівного складу профільних інституцій, – щоб мати актуальну, а не архівну картину ситуації.

П'ята структурна вада: відсутність сегментації аудиторії

Ефективна державна комунікація неможлива без сегментації аудиторії щонайменше на три вікові групи з принципово різними патернами медіаспоживання: старше покоління, економічно активне населення, молодь. Хоча таких категорій може бути більше: міське і сільське населення, з вищою освітою чи без такої.

Кожна група потребує окремих меседжів, каналів і, часто, окремих комунікаторів. Побудова такої сегментації вимагає емпіричних досліджень – зокрема, оцінки базового рівня медіаграмотності через непрямі індикатори, такі як впізнаваність ключових історичних постатей.

Інституційна спадщина: підміна результату показником

Коли міністерство одночасно розробляє політику й відповідає за її виконання, без зовнішньої підзвітності виникає стійкий стимул підміняти реальний результат формальним показником. Простіше кажучи, "закривати KPI", а не досягати змістовного впливу.

І не тому, що працівники інституції не хотіли б змін, а через відсутність реальних важелів з одного боку, а з іншого – ризик негативних наслідків для тих, хто ухвалює рішення. Це пряма інституційна спадщина радянської моделі, де форма звітності системно переважала над змістом роботи.

Важливе методологічне застереження: ця теза не є звинуваченням конкретних чиновників чи інституцій у недобросовісності. Йдеться про системний стимул, вбудований в архітектуру ухвалення рішень. Саме тому вирішення проблеми лежить у площині зміни структури, а не персонального складу виконавців.

Значна частка поточної активності у сфері стратегічного планування – це "активність заради ідентичності": документ існує, аби позначити наявність політики, а не щоб реально на щось впливати. Звідси й системна проблема мотивації: перегляд документа стає регулярним і змістовним процесом лише тоді, коли виконавці розуміють пряму залежність між своєю роботою і результатом.

Виклик, не врахований жодним чинним документом

Оскільки інформаційна безпека нерозривно пов'язана з технологічними факторами, здатність системи реагувати на зміни тут особливо важлива. Стрімке поширення генеративного штучного інтелекту за останні два роки – виклик, який жодна чинна українська стратегія системно не враховує.

Найбільш вразлива сфера – медіаспоживання й монетизація контенту: рекламні надходження, які раніше живили медіа й окремих творців контенту, тепер значною мірою перетікають у ШІ-сервіси без відповідної компенсації первинним джерелам. Питання потребує міжнародної координації – зокрема щодо моделей розподілу доходів між ШІ-компаніями та контентними майданчиками. Але саме факт появи такого виклику "між" циклами перегляду стратегії – додатковий аргумент на користь тези про негнучкість документів.

Питання інституційного лідерства

Той самий розподіл ролей, описаний вище, важливий і на рівні інституційного носія. Він відповідає на питання, хто конкретно має нести відповідальність за зведення документа й забезпечення міжвідомчої координації.

Уряд у ролі такого координаційного центру структурно не підходить – він не охоплює місцеве самоврядування, незалежні наглядові ради чи профільні органи, такі як СБУ. Модель прямої президентської вертикалі також визнана неоптимальною через ризик надмірної політизації процесу.

Найближчий функціональний аналог – британський Prime Minister's Delivery Unit, офіс, який відповідав за реалізацію всього масиву стратегічних документів у єдиному напрямку та стояв інституційно вище за галузеві структури; в українських умовах структурним аналогом такої моделі міг би бути координаційний механізм під першим віцепрем'єром.

Утім, питання конкретного інституційного носія цієї функції залишається відкритим – і чесний аналіз має визнавати цю невизначеність, а не пропонувати передчасну відповідь.

Два документи різної природи

Стратегія, про яку ми говоримо – не єдиний документ у цій категорії, тож важливо розмежувати їх за природою. Візійна стратегія країни за своєю суттю є політичним документом: вона відображає ідеологічне бачення тієї політичної сили, яка перебуває при владі. Ліва партія акцентуватиме на захисті найманих працівників, права – на особистій відповідальності й податковій дисципліні, націонал-патріотична – на демографічній політиці. Це не є вадою – це природний наслідок демократичного процесу.

Стратегія національної безпеки – документ іншої природи. Її функція – визначати виклики й ризики, що виникають унаслідок реалізації обраної візії. Будь-яка країна, що претендує на розширення частки якогось ринку чи посилення геополітичного впливу, провокує спротив тих гравців, чиї інтереси це зачіпає. Форми такого спротиву можуть бути непрямими – зокрема інформаційні кампанії навколо чутливих історичних тем (показовий приклад – Волинська трагедія як інструмент інформаційного тиску) або фінансування деструктивних груп. Комплексна оцінка таких ризиків має бути органічною частиною стратегії безпеки, а не факультативним додатком.

Практичні висновки

З викладених пунктів випливає не заклик зупинити чинні процеси, а послідовність конкретних кроків.

По-перше, документи, які вже пройшли підготовчий цикл і готові до ухвалення, варто ухвалювати без подальших затримок – відсутність документа створює більше системних проблем, ніж його недосконалість.

По-друге, паралельно необхідно розпочати роботу над новим, інтегрованим документом з горизонтом два-три роки – єдиною стратегією національної безпеки, яка об'єднує кібербезпековий, інформаційний та інші компоненти замість поточної фрагментації на окремі галузеві документи.

По-третє, і це найскладніший крок, – змінити сам інституційний підхід до створення стратегічних документів: перейти від логіки "написати й закрити питання" до логіки узгодженості між рівнями, спадкоємності між циклами планування і регулярного перегляду залежно від динаміки реальних викликів.

Висновок

Проблема українського стратегічного планування – не в кількості чи змістовній якості окремих документів. У кожному із них є раціональні елементи. Проблема – в системній архітектурі, яка ці документи виробляє: одна інституція одночасно розробляє, виконує і звітує сама перед собою, без міжвідомчої координації, без прив'язки до реального фінансування та без вбудованого механізму перегляду при зміні системних умов. Реформувати варто не текст конкретної стратегії, а сам інституційний механізм, що визначає, як держава взагалі створює та реалізує документи такого рівня.

Ігор Розкладай, заступник директорки ЦЕДЕМ, головний експерт з медійного права та модерації контенту в соціальних мережах