Стратегия ради стратегии: почему украинское государственное планирование не работает

Сергей Данилов, заместитель директора Центра ближневосточных исследований, который с первых месяцев полномасштабной войны систематически собирает свидетельства людей с оккупированных территорий, сообщил, что в Херсонской области, в частности в Скадовске, оккупанты распространяют слухи: якобы всех, кто получил российский паспорт, после деоккупации арестуют украинские власти. Подобное фиксировали и в Мелитополе. Такой же информационный приём уже применяли в 2023 году, в период ожидания контрнаступления.

Это не единичный случай и не вопрос одного поста, а диагностический тест, который государство в очередной раз не прошло. Суть его проста: способна ли система реагировать на конкретный, задокументированный информационный вызов в режиме реального времени? Ответ очевиден — нет. И причина не в недостатке доброй воли конкретных людей, а в структуре нашего стратегического планирования в сфере безопасности и коммуникации.

Эта статья — попытка разобраться в этом на примере Стратегии информационной безопасности Украины, принятой в 2021 году. На этом примере ярко заметны системные проблемы, которые повторяются практически в каждой украинской государственной стратегии: оторванность от контекста, размытая ответственность, государствоцентричность вместо человекоцентричности, отсутствие привязки к финансированию, негибкость и недостаток координации.

В этом материале мы не ищем виновных, а скорее предлагаем обсудить сквозную проблему планирования и функционирования государственных институтов в Украине в целом.

Вставка: почему один документ не стоит анализировать изолированно

Начнём с того, что анализировать Стратегию информационной безопасности как самостоятельный объект — концептуальная ошибка, хотя и заложенная в сам документ. В большинстве европейских стран — например, в Молдове, Литве и других — отдельного такого документа по информационной безопасности не существует. Есть фундаментальная стратегия национальной безопасности, и информационный компонент выделяется как один из её разделов, органично связанный с остальными.

Украинская модель планирования пошла по другому пути: информационная безопасность выделена в отдельный документ, вырванный из общей картины государственной политики. Как следствие, стратегия предлагает решения проблем, которые в значительной степени являются следствием отсутствия политики в смежных сферах.

Показательный пример — вышеупомянутая ситуация со слухами на ВОТ: общаться с населением оккупированных территорий невозможно, поскольку отсутствует базовая государственная позиция относительно взаимодействия с людьми на оккупированных территориях и реинтеграции. Формально существует Стратегия интеграции временно оккупированных территорий до 2026 года, но она не охватывает конкретных оперативных задач — таких, как опровержение дезинформации о репрессиях против владельцев российских паспортов.

Первый структурный недостаток: ответственность раздроблена, координация отсутствует

В Стратегии информационной безопасности ответственность за выполнение её компонентов формально возложена на Министерство культуры. Речь идёт о сквозном распределении ролей, которое фактически означает, что профильные учреждения отвечают за содержательное наполнение — написание разделов в зоне своей компетенции. А вот объединение разделов в целостный документ, сопровождение до принятия и контроль за выполнением — функция отдельного координационного центра, независимо от того, является ли это отраслевой стратегией одного ведомства или интегрированным документом для нескольких ведомств. А фактический круг участников, чья компетенция так или иначе затрагивает информационную безопасность, значительно шире:

• историческая политика – сфера деятельности Украинского института национальной памяти и Академии наук. Для сравнения: польский Институт национальной памяти – независимая организация с реальным институциональным авторитетом; аналогичная украинская структура в силу обстоятельств создавалась без такого запаса прочности;
• медиаграмотность – не может существовать вне системы образования, то есть без непосредственного участия Министерства образования и науки; сюда же относится и музейная реформа – устаревшая экспозиция так же консервирует мифы, как и отсутствие медиаобразования в школе;
• оперативная коммуникация со СМИ – требует отказа от скучных пресс-релизов и создания отдельного проактивного контактного пункта, в который журналисты могут обращаться для быстрой проверки фактов, а не действовать "по умолчанию".

Ключевая структурная проблема здесь — не количество вовлеченных институтов, а то, что они не подчинены друг другу и не имеют общего координационного центра. Министерство, разрабатывающее стратегию, одновременно является и её исполнителем — но не имеет полномочий давать поручения или требовать отчётность от других министерств, поскольку все они находятся на одном иерархическом уровне. В результате выполнение зависит не от системы стимулов или подотчётности, а от желаний и возможностей каждого отдельного ведомства.

Институциональное решение, которое представляется наиболее очевидным, — оставить составление содержательной части в ведении профильного министерства, а вот функции составления документа и координации межведомственного выполнения возложить на отдельную структуру. Ею может быть секретариат или офис стратегии при центре правительства, наделенный полномочиями отслеживать прогресс и требовать отчетности от всех вовлеченных сторон.

Второй структурный недостаток: государствоцентричная, а не человекоцентричная логика построения документа

Проблема здесь не сводится к институциональной архитектуре, скорее следует смотреть на концептуальную рамку самого документа. Стратегия информационной безопасности построена вокруг государства как субъекта, а не вокруг гражданина. Это видно даже на уровне базовых определений: дезинформация в документе определена так, будто она имеет исключительно государственное измерение. Но вопрос гораздо шире, ведь он касается доверия между человеком и источником информации в целом. Например, когда речь идет о медицинской информации или обсуждении исторических тем.

Альтернативная логика, которой следовало бы руководствоваться, — снизу вверх, исходя из потребностей гражданина: базовая безопасность, обеспечение базовых потребностей: жилье, тепло, медицина, образование, питание, доступ к услугам. Далее — прозрачность налоговой системы, когда человек понимает, куда идут уплаченные им налоги. И только на этой основе может формироваться третий уровень — чувство принадлежности к общине, государству и чувство национального достоинства, которое одновременно является результатом доверия к государству и фактором, формирующим ответственную гражданскую позицию. Коммуникационная стратегия логично должна быть надстройкой над этой трехуровневой структурой, а не самостоятельным, оторванным от неё слоем.

Архитектура, которой не хватает: трехуровневая модель стратегического планирования

Стратегические документы не просто направлены в абстрактное будущее, а имеют временную структуру — и это ещё одна неучтенная особенность. Напомним, что в зависимости от модели планирования горизонт может отличаться в разы. Например:

Видение (горизонт 20–50 лет) — образ желаемого будущего, определяющий вектор движения даже при условии его частичной недостижимости. Состоит из двух компонентов: позиционирование страны в мире и внутреннее институциональное и экономическое укрепление. Эта визия должна учитывать мировые вызовы, как природные — последствия глобального потепления, политическую конфигурацию мира, так и научно-технический прогресс.

Стратегия (горизонт 3–5 лет) – конкретизация видения в измеримых целях: например, достижение более высокой устойчивости общества к дезинформационным нарративам, сокращение количества киберинцидентов. Здесь возникает методологическая сложность — как правильно измерять и связывать действия и последствия, особенно когда невозможно оценить результат на практике — скажем, как в случае проложенных труб или купленных автобусов. Отдельным вопросом остается корректность KPI. Индексы медиаграмотности, независимо от методики расчета, остаются уязвимыми для критики в отношении выборки, инструментария и интерпретации данных.

Годовые планы – операционная детализация стратегии: конкретные кампании, изменения в финансовом обеспечении, сотрудничество с отдельными коммуникационными площадками или лидерами мнений.

Украинская практика демонстрирует системное нарушение этой модели: документ, рассчитанный на пять лет, фактически закреплён за одним исполнителем без реального механизма контроля промежуточных результатов и без гибкой связи между уровнями.

Третий структурный недостаток: отсутствие связи с финансированием

Любая цель, не привязанная к конкретному обеспеченному источнику финансирования (бюджетному или донорскому), остается декларацией, а не инструментом действия. Проверить это можно ретроспективно: сопоставив заявленные в предыдущей стратегии цели с фактическим финансированием на эти цели.

Следует честно отметить: относительно того, должно ли финансирование быть самостоятельным предметом адвокации в рамках реформы стратегического планирования, консенсус не достигнут. В зависимости от точки зрения этот вопрос рассматривают как отдельную тему — либо указывают, что без прямой связи между целями и бюджетным процессом любая реформа подхода к стратегиям останется формально задекларированной рамкой.

Четвертый структурный недостаток: негибкость документа

Ни один документ не способен учесть все вызовы, ведь они могут возникнуть неожиданно — последние годы полны таких примеров. Поэтому логичнее с самого начала закладывать возможность для изменений и адаптации. Действующая Стратегия информационной безопасности была принята за три месяца до начала полномасштабного вторжения на основе Стратегии национальной безопасности 2020 года. Формулировки об угрозах в документе остаются общими, без учета реалий большой войны.

Показательный контраст: пандемия COVID-19 была интегрирована в тогдашнюю логику угроз национальной безопасности, тогда как полномасштабное вторжение так и не побудило переосмыслить профильный документ по информационной безопасности. Логическое требование — пересмотр стратегии должен происходить каждый раз, когда возникает новый системный вызов (полномасштабное вторжение, взрывной рост ИИ, системное уничтожение инфраструктуры и другие), а не по фиксированному закрытому бюрократическому циклу.

Белое пятно: оккупированные территории как системный пробел

Именно здесь кейс, с которого начинается статья, становится наиболее красноречивым. В документе практически отсутствует системная рамка в отношении оккупированных территорий: нет четко сформулированной позиции относительно судьбы людей с российскими паспортами, модели реинтеграции или психологической поддержки населения после деоккупации. Есть лишь точечные упоминания о коммуникации без целостной концепции.

Следствием этого структурного пробела является именно та ситуация, с которой началась статья: аналитик, системно работающий с людьми на временно оккупированных территориях (ВОТ), может зафиксировать конкретный, актуальный информационный вызов. Но у государства нет ни мандата, ни механизма, ни, в конечном счёте, содержания для ответа.

Государство должно поддерживать систематический, а не эпизодический контакт с такими источниками информации на всех уровнях — от непосредственных контактных лиц до руководящего состава профильных институтов, — чтобы иметь актуальную, а не архивную картину ситуации.

Пятый структурный недостаток: отсутствие сегментации аудитории

Эффективная государственная коммуникация невозможна без сегментации аудитории как минимум на три возрастные группы с принципиально разными моделями потребления медиа: старшее поколение, экономически активное население, молодежь. Хотя таких категорий может быть больше: городское и сельское население, с высшим образованием или без него.

Каждая группа нуждается в отдельных месседжах, каналах и, зачастую, отдельных коммуникаторах. Построение такой сегментации требует эмпирических исследований — в частности, оценки базового уровня медиаграмотности через косвенные индикаторы, такие как узнаваемость ключевых исторических фигур.

Институциональное наследие: подмена результата показателем

Когда министерство одновременно разрабатывает политику и отвечает за её выполнение, без внешней подотчётности возникает устойчивый стимул подменять реальный результат формальным показателем. Проще говоря, "закрывать KPI", а не добиваться существенного воздействия.

И не потому, что сотрудники учреждения не хотели бы перемен, а из-за отсутствия реальных рычагов, с одной стороны, а с другой — риска негативных последствий для тех, кто принимает решения. Это прямое институциональное наследие советской модели, где форма отчетности системно преобладала над содержанием работы.

Важное методологическое замечание: этот тезис не является обвинением конкретных чиновников или учреждений в недобросовестности. Речь идет о системном стимуле, встроенном в архитектуру принятия решений. Именно поэтому решение проблемы лежит в плоскости изменения структуры, а не персонального состава исполнителей.

Значительная доля текущей активности в сфере стратегического планирования — это "активность ради идентичности": документ существует для того, чтобы обозначить наличие политики, а не для того, чтобы реально на что-то влиять. Отсюда и системная проблема мотивации: пересмотр документа становится регулярным и содержательным процессом лишь тогда, когда исполнители понимают прямую зависимость между своей работой и результатом.

Вызов, не учтенный ни одним действующим документом

Поскольку информационная безопасность неразрывно связана с технологическими факторами, способность системы реагировать на изменения здесь особенно важна. Стремительное распространение генеративного искусственного интеллекта за последние два года — вызов, который ни одна действующая украинская стратегия системно не учитывает.

Наиболее уязвимая сфера — потребление медиа и монетизация контента: рекламные поступления, которые ранее обеспечивали существование СМИ и отдельных создателей контента, теперь в значительной степени перетекают в ИИ-сервисы без соответствующей компенсации первичным источникам. Вопрос требует международной координации — в частности, в отношении моделей распределения доходов между ИИ-компаниями и контентными площадками. Но именно факт появления такого вызова "между" циклами пересмотра стратегии — дополнительный аргумент в пользу тезиса о негибкости документов.

Вопрос институционального лидерства

То же самое распределение ролей, описанное выше, важно и на уровне институционального носителя. Оно отвечает на вопрос, кто конкретно должен нести ответственность за составление документа и обеспечение межведомственной координации.

Правительство в роли такого координационного центра структурно не подходит – оно не охватывает местное самоуправление, независимые наблюдательные советы или профильные органы, такие как СБУ. Модель прямой президентской вертикали также признана неоптимальной из-за риска чрезмерной политизации процесса.

Ближайший функциональный аналог — британский Prime Minister's Delivery Unit, офис, который отвечал за реализацию всего массива стратегических документов в едином направлении и стоял институционально выше отраслевых структур; в украинских условиях структурным аналогом такой модели мог бы быть координационный механизм при первом вице-премьере.

Впрочем, вопрос о конкретном институциональном носителе этой функции остается открытым — и честный анализ должен признавать эту неопределенность, а не предлагать преждевременный ответ.

Два документа разной природы

Стратегия, о которой мы говорим, — не единственный документ в этой категории, поэтому важно разграничить их по природе. Визионная стратегия страны по своей сути является политическим документом: она отражает идеологическое видение той политической силы, которая находится у власти. Левая партия будет делать акцент на защите наемных работников, правая — на личной ответственности и налоговой дисциплине, национал-патриотическая — на демографической политике. Это не недостаток — это естественное следствие демократического процесса.

Стратегия национальной безопасности — документ иного характера. Её функция — определять вызовы и риски, возникающие в результате реализации выбранной концепции. Любая страна, претендующая на расширение доли какого-либо рынка или усиление геополитического влияния, провоцирует сопротивление тех игроков, чьи интересы это затрагивает. Формы такого сопротивления могут быть косвенными — в частности, информационные кампании вокруг чувствительных исторических тем (показательный пример — Волынская трагедия как инструмент информационного давления) или финансирование деструктивных групп. Комплексная оценка таких рисков должна быть органичной частью стратегии безопасности, а не факультативным дополнением.

Практические выводы

Из изложенных пунктов следует не призыв остановить текущие процессы, а последовательность конкретных шагов.

Во-первых, документы, которые уже прошли подготовительный цикл и готовы к принятию, следует принимать без дальнейших задержек — отсутствие документа создает больше системных проблем, чем его несовершенство.

Во-вторых, параллельно необходимо начать работу над новым, интегрированным документом с горизонтом на два-три года — единой стратегией национальной безопасности, объединяющей компоненты кибербезопасности, информационной безопасности и другие, вместо нынешней фрагментации на отдельные отраслевые документы.

В-третьих, и это самый сложный шаг, — изменить сам институциональный подход к созданию стратегических документов: перейти от логики "написать и закрыть вопрос" к логике согласованности между уровнями, преемственности между циклами планирования и регулярного пересмотра в зависимости от динамики реальных вызовов.

Вывод

Проблема украинского стратегического планирования – не в количестве или содержательном качестве отдельных документов. В каждом из них есть рациональные элементы. Проблема — в системной архитектуре, которая эти документы вырабатывает: одно учреждение одновременно разрабатывает, выполняет и отчитывается само перед собой, без межведомственной координации, без привязки к реальному финансированию и без встроенного механизма пересмотра при изменении системных условий. Реформировать следует не текст конкретной стратегии, а сам институциональный механизм, определяющий, как государство вообще создает и реализует документы такого уровня.

Игорь Розкладай, заместитель директора ЦЕДЕМ, главный эксперт по медийному праву и модерации контента в социальных сетях