Законы без целей – политика без результатов. Как законы могут вернуть контроль над экономикой

Меморандум з МВФ знову став сигналом: ми продовжуємо жити в борг. Але сам борг – не найбільша загроза. Справжній ризик – це нездатність нашої державної політики зробити ці борги стійкими і контрольованими.

Боргова стійкість – це не про цифри, це про довіру. Якщо інвестори бачать, що політика працює, реформи дають результат, а закони приносять зміни, зростає довіра. А разом із нею здатність держави залучати фінансування, зберігати фінансову незалежність і підвищувати економічну безпеку. Проте є одна системна проблема, яка десятиліттями залишається поза увагою: у нас немає інструментів, щоб вимірювати ефект законів.

Пострадянська модель правотворчості досі живе за принципом: ухвалили – отже, виконали. А чи досягнута мета? Чи змінилось щось у житті людей, у бізнесі, в економіці? Ці питання здебільшого ніхто не ставить. А якщо й ставить – то немає механізмів отримати відповідь.

В українському нормопроєктуванні досі не закладено базової вимоги: кожен закон повинен мати чітко сформульовану мету та строк її досягнення. Закон – це не формальність, і не самодостатній процес регулювання. Це інструмент, який має приводити до вимірюваного результату. У міжнародній практиці це вже давно норма. Наприклад, у Меморандумах з МВФ використовуються SMART-підходи: цілі мають бути конкретними, вимірюваними, досяжними, релевантними та обмеженими у часі. Це дозволяє не лише планувати, а й контролювати що саме досягнуто, і в який строк.

Натомість в Україні закони часто сприймаються як символічний акт – "ухвалили" = "реалізували". Реформа зводиться до прийняття нормативного акта, без реального механізму оцінки його впливу. Це породжує явище законодавчого спаму – коли закони приймаються постійно, але їх зв’язок із реальними змінами в економіці чи житті громадян мінімальний або взагалі відсутній. У підсумку ми маємо понад мільйон нормативно-правових актів і жодної кореляції між їх кількістю та темпами економічного зростання.

Навіть чинна методика проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта зосереджена більше на процедурі, ніж на прогнозуванні очікуваного вимірюваного впливу. Вона не дає відповіді на ключові питання: який економічний, соціальний або правовий ефект матиме або здійснює той чи інший закон? За міжнародними стандартами OECD/SIGMA, оцінка регуляторного впливу – це інструмент для аналізу наслідків усіх законів для суспільства. Натомість в Україні її застосовують лише до актів у сфері господарської діяльності. А хто тоді оцінює вплив інших законів? І за якими критеріями, якщо жодних таких критеріїв у законах просто не існує? Ці питання – ключові, але системно залишаються без відповіді.

Для прикладу – реформа банкрутства 2018 року, проведена на вимогу МВФ. Було ухвалено Кодекс України з процедур банкрутства. Але що далі? Минуло сім років, а ми досі не маємо відповідей на базові питання:

Чи збільшилася частка повернення кредитних коштів боржниками?

Чи зросла кількість компаній, які відновили платоспроможність у судовому порядку і повернулися на ринок, а не були просто ліквідовані?

Чи підвищилась правова визначеність і передбачуваність судової практики у цій сфері? Питань більше, ніж відповідей. І це симптом тієї ж глибшої проблеми: відсутність системної оцінки результативності законів.

Але це вже не лише питання до української сторони. Головне запитання – чи досяг сам МВФ поставленої цілі, фінансуючи реформу банкрутства? Чи правильно було визначено макроекономічні маркери в Меморандумі? І зрештою – чи були кошти, виділені на реформу, ефективно витрачені?

Схожа ситуація повторюється і в контексті євроінтеграції. Україна отримує фінансування від ЄС під реформу законодавства про банкрутство, ухвалює новий закон для імплементації Директиви ЄС щодо превентивної реструктуризації. Але знову без чітких механізмів оцінки того, коли і наскільки ця реформа змінить судову практику та умови ведення бізнесу.

Тобто виникає те саме питання, тепер уже до ЄС: чи справді прийняття закону "для галочки" – це ефективне використання коштів платників податків ЄС? І чи не повторюємо ми помилку, коли формальне виконання євроінтеграційних зобов’язань підміняє досягнення реального результату?

Законодавство про банкрутство – це не просто технічна правова сфера, а дзеркало боргової стійкості держави. Чому? Бо ризик неповернення кредиту закладається у його вартість. А чим вищий ризик – тим дорожче фінансування. Це безпосередньо впливає на здатність бізнесу брати кредити, інвестувати, зростати й генерувати ВВП. А від ВВП залежить усе: бюджетні доходи, рівень боргового навантаження, можливість отримувати нові позики. У підсумку – йдеться не лише про економіку. Йдеться про фінансову незалежність і обороноздатність держави, яка в умовах війни критично залежить від якості управління та здатності доводити реформи до конкретних результатів.

Водночас важливо визнати: сьогодні в Україні системно не оцінюється економічний ефект реалізації судових процедур неплатоспроможності. Зокрема, відсутні індикатори, які дозволяли б вимірювати їхню результативність у контексті Цілей сталого розвитку ООН – наприклад, Цілі 8 "Гідна праця та економічне зростання". Це могли б бути такі індикатори, як частка повернення коштів кредиторам, відсоток бізнесів, що відновили платоспроможність у судових процедурах, частка ліквідованих підприємств та інші показники. Так само не вимірюється рівень єдності судової практики як загалом, так і у справах неплатоспроможності. А це вже безпосередньо стосується Цілі 16 "Мир, справедливість та сильні інститути", адже передбачуваність правозастосування – це не лише основа верховенства права, а й важлива складова інвестиційного середовища. Назрів момент, коли на зміну невимірюваним цілям реформ, що породжують невимірювані цілі законів, має прийти новий підхід до планування державної політики, яке базується на чітко сформульованих очікуваних результатах, строках їх досягнення та прозорих механізмах моніторингу.

Саме тому реформа правосуддя залишається в центрі уваги. Президент вже відкрито говорить про втому від нескінченної трансформації системи правосуддя. Стратегію розвитку системи правосуддя презентували неодноразово, але головне питання залишається відкритим: яка її кінцева мета і як саме буде відновлено довіру до судової влади? Президент наполягає на чітких механізмах реалізації, реальних інструментах оцінки прогресу та спільній відповідальності всіх гілок влади. І має рацію: наратив "ми реформуємо" вичерпав себе. Настав час переходити до принципу "ми досягли".

Бо якщо мета не рахується – її не існує. А отже, її неможливо проконтролювати, профінансувати, проаналізувати чи хоча б перевірити, чи вона взагалі була досягнута. Саме тому нам потрібен новий стандарт якості законопроєктної роботи.

Що має змінитися? Насамперед структура самого закону. Кожен законопроєкт повинен містити:

• вимірювані цілі та чіткі індикатори їх досягнення;
• конкретний строк реалізації;
• розширену аналітику у пояснювальній записці– як і коли саме будуть досягнуті заявлені цілі.

Це необхідно не лише Кабінету Міністрів чи Верховній Раді. Такий підхід має стати основою ефективної роботи Рахункової палати, яка під час аудиту повинна зосереджуватись не лише на перевірці дотримання процедур і формальних вимог, а передусім – на оцінці того, чи досягнуто цілі законів, закладені у стратегічні та операційні плани розвитку. Саме на це мають бути орієнтовані її рекомендації щодо підвищення ефективності роботи державних органів. Вимірюваність цілей спрощує контроль за виконанням рекомендацій Рахункової палати, роблячи цей процес прозорим і результативним. А головне – це ключ до розумного використання фінансових ресурсів, як державних, так і міжнародних. Бо фінансування має працювати не на утримання системи, а на досягнення реальних змін.

Що для цього потрібно? Насправді – небагато. Варто внести зміни до Регламентів Кабінету Міністрів і Верховної Ради, зокрема:

• уніфікувати правила нормопроєктування;
• запровадити аналітичну правову експертизу з оцінкою очікуваного впливу;
• встановити обов’язкову постановку вимірюваних цілей безпосередньо в тексті законопроєкту, а не лише у пояснювальній записці.

Настав час закріпити просту, але принципову формулу результативної державної політики: мета реформи = мета закону = вимірюваний результат + чітко визначений строк його досягнення.

Саме така логіка має стати основою як для нових законопроєктів, так і для перегляду чинних актів. Бо без цього ми й надалі ухвалюватимемо закони, не знаючи, що саме і коли вони змінюють.

Динаміка інвестицій – внутрішніх і зовнішніх є вихідним мірилом ефективності державного управління та боргової стійкості. Бо інвестори не фінансують невизначеність, вони вкладають у прогнозовані результати, зрозумілі правила та відповідальну політику.

Запровадження вимірюваних цілей у законодавстві – це технічне, але системоутворююче рішення, яке зміщує фокус у нормопроектуванні з форми, структури і змісту на головне – очікуваний вплив від прийняття нормативно-правового акта. Такий підхід дозволяє перейти від політики декларацій до політики дій. Від моделі "ухвалили — і забули" до моделі "виконали — і показали результат".

Саме це – основа для переходу до результативного управління, де кожен закон працює як інструмент змін, а не як індикатор політичної активності. Це також ключ до ефективного використання державних і міжнародних ресурсів, до підзвітності, довіри і стійкості.

У світі, де кредити дають під довіру, а довіру будують результатами, закони – це головна валюта. І саме вимірювані цілі законів здатні перетворити борг України зі слабкості на стратегічну перевагу і повернути контроль над економікою.

Гаврилюк Олександр, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Державної установи  "Інститут економіко-правових досліджень імені В. К. Мамутова Національної академії наук України"