Без этического кодекса и доверия: современный кризис парламента

Довіра до Парламенту в Україні стабільно низька. Це не новий тренд чи досягнення ІХ скликання — низький рівень довіри до Верховної Ради (ВРУ) тримається роками, і, за результатами досліджень Центру Разумкова, зараз найнижчий серед державних інституцій. 

Причин цьому багато, зокрема ототожнення репутації окремих депутатів з інституцією загалом. І це не дивує, адже тільки за цей рік скандалів з народними обранцями було вдосталь. Згадаємо хоча б останні тижні, коли ВРУ вкотре показала брак субʼєкності, а окремі депутати обурили суспільство своєю неприхованою радістю після голосування за законопроєкт № 12414. 

31 липня Парламент спробував відкотити своє рішення та проголосував за президентський законопроєкт № 13533. І навіть, вперше з початку повномасштабного вторгнення, провів онлайн трансляцію засідання. Втім, у перші ж хвилини трансляції ми побачили бійку депутатів. Потім середній палець Сергія Власенка, як реакцію на виступ своєї колеги по Парламенту. Марʼяна Безугла та депутати від фракції "Голос" ходили з картонками, що можна розцінити як використання плакатів та лозунгів, що заборонено чинним Регламентом ВРУ (стаття 53). Перша трансляція засідання за три роки показала повний хаос під час роботи та неповагу депутатів до процедур та один до одного. Але що з цим можна зробити?

Чи є механізми для того, щоб притягувати до відповідальності окремих депутатів, чия поведінка дискредетує єдиний законодавчий орган України?

Що може зробити ВРУ?

Зараз Верховна Рада неспроможна дистанціюватися від неетичної, а часом шкідливої поведінки народних депутатів. А відсутність парламентської культури як такої, навіть на прикладі останньої трансляції засідання, створює численні ситуації, у яких нардепи фігурують як порушники етичних норм у публічному простору, зокрема, в соціальних мережах. Це негативно впливає як на персональний імідж, так і на імідж партії/фракції та Парламенту загалом.

Одним з інструментів, який активно використовують в Парламентах 85 країн світу є кодекс поведінки парламентарів або кодекс депутатської етики. Це нормативний акт, який встановлює правила поведінки парламентарів у залах засідань, та, що дуже важливо, за його межами. Перелік можливих порушень у кодексах різних країн може варіюватися, але найбільш розповсюджені: неналежна поведінка, образа особистості або наклеп, тривала відсутність на роботі та інші дії, несумісні з поняттям депутатської гідності. Крім того, важливо, щоб був спеціальний внутрішньопарламентський орган для забезпечення дотримання етичних норм.

Поширення етичних норм на членів парламенту за його межами не є унікальною практикою. Наприклад, кодекс етики Сейму Латвії передбачає, що члени парламенту повинні дотримуватись принципів, правил та рекомендацій, визначених кодексом, у своєму ставленні до роботи, у стосунках з іншими членами парламенту, іншими інституціями та суспільством. Кодекс поведінки для членів Альтингу – парламенту Ісландії – визначає, що його норми стосуються їхніх обов’язків під час публічної служби як обраних представників народу.

В Україні такого кодексу немає, весь спектр можливих порушень чітко не виписаний, а чинним Регламентом передбачено тільки три види покарань за порушення етики: 

• переривання виступу;
• позбавлення слова до кінця пленарного засідання;
• позбавлення права брати участь у пленарних засіданнях.

Вони стосуються лише порушення правил поведінки в сесійній залі, виключно під час пленарного засідання, і тільки в разі образи іншого народного депутата або депутатської фракції чи групи. Втім, навіть якщо використовувати наявні механізми, результату може не бути взагалі. Наприклад, профільний комітет рекомендував ВРУ прийняти рішення про позбавлення Петра Порошенка права брати участь в одному пленарному засіданні через використання нецензурної лексики щодо іншого депутата (виносимо за дужки атмосферу політичного тиску на фоні запроваджених проти нього санкцій). Але через брак політичної волі, з січня, це питання досі навіть не було винесене на голосування. 

Рекомендацію ухвалити етичний кодекс передбачала оціночна місія Європейського Парламенту у Дорожній карті з парламентської реформи 2016 року, в документі, який скоро відзначатиме своє десятиріччя. За цей час Верховна Рада так і не спромоглася ухвалити не те що етичний кодекс, а бодай розглянути якісь ініціативи у цій сфері навіть у першому читанні. Зокрема, наприкінці 2022 року зареєстрували законопроєкт № 8327, який має осучаснити чинні норми депутатської етики та створити ефективну систему їх впровадження. Ця законодавча ініціатива важлива задля підвищення суспільної довіри до Парламенту та зміцнення демократичного врядування. Проте досі перебуває на опрацюванні в комітеті з питань Регламенту.

Проєкт закону № 8327 пропонує механізм саморегулювання. Він передбачає створення у Верховній Раді окремого комітету, який формуватиметься на паритетних засадах (тобто до його складу має входити однакова кількість депутатів від коаліції та опозиції) та контролюватиме дотримання дисципліни та норм депутатської етики. Комітет розглядатиме скарги на народних депутатів, які порушили депутатську етику під час виконання своїх повноважень (зокрема в публічному просторі за межами будівлі ВРУ), вирішуватиме питання про їхню відповідальність. 

Головне науково-експертне управління висловило до цього законопроєкту декілька слушних зауважень, які можна виправити до другого читання, а також доопрацювати його з урахуванням побажань регламентного комітету, водночас враховуючи міжнародну практику та стандарти. 

Законопроєкт № 8327 — можливість вирішити проблему неетичної поведінки окремих народних обранців, що могло б покращити репутацію інституції та збільшити рівень довіри до ВРУ. Однак Парламент відтягує розгляд цього законопроєкту. 

Важливо нагадати, що новий комітет навряд чи буде створений у цьому скликанні: з огляду на особливості формування його персонального складу, такий обов’язок покладуть на наступне, десяте, скликання. І якщо не прийняти закон зараз, то наступне скликання також залишиться без профільного комітету, адже кількісний склад та предмети відання комітетів розподіляються на початку кожного нового скликання.

Логічно, що до осіб, які ухвалюють і ухвалюватимуть у майбутньому найважливіші рішення в державі, є вимоги етичного характеру. Та законопроєкт № 8327 вже третій рік "лежить" на розгляді у регламентному комітеті, без висновку якого його неможливо розглянути у першому читанні. Ігнорувати цей законопроєкт — свідома  позиція комітету, оскільки будь-яке інше його рішення знову поверне розмови про етичну поведінку у порядок денний, що, очевидно, не в пріоритеті у народних депутатів.

Штовханина у Верховній Раді, погрози активістам та зловживання своїм статусом, а також деякі, як мінімум, нечутливі дописи народних обранців у соціальних мережах лише посилюють невдоволення владою. Обурює не так порушення народними депутатами етичних норм, як відсутність реакції на такі порушення з боку колег. Те, що парламентарі  навіть не намагаються бодай засудити неетичну поведінку, а окремі депутати здатні лише на лицемірні заяви, є ще одним свідченням втрати субʼєктності Парламенту як інституції.

У сучасних умовах ВРУ терміново потрібно шукати інструменти, здатні повернути довіру людей. Під час війни проблеми з субʼєктністю Парламенту набувають все більш помітних та загрозливих форм. Загрозливих в першу чергу для демократичного державного устрою України. Верховна Рада як інституція зобовʼязана забезпечити довіру громадян, щоб уникнути цих загроз. І хоча етичний кодекс парламентаря — не є панацеєю від усіх проблем в Парламенті, втім без нього забезпечити відновлення довіри, на переконання Лабораторії законодавчих ініціатив, буде неможливо. 

Олександр Заславський, заступник виконавчої директорки "Лабораторії законодавчих ініціатив"