Много работы для НАПК: оценка Еврокомиссии
В начале ноября Европейская Комиссия опубликовала отчет с рядом рекомендаций для улучшения работы НАПК. В чем их суть и совпадают ли эти предостережения с оценкой общественности?
Сразу скажем, что по сравнению с прошлогодним отчетом о расширении по Украине в этом году Еврокомиссия (ЕК) была значительно более критичной в своей оценке работы Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции (НАПК). Еврокомиссары прошлись фактически по всему мандату Агентства: от антикоррупционной политики до лоббирования.
В целом ЕК отметила, что НАПК сохраняет свою центральную роль в формировании антикоррупционной политики и предотвращении коррупции. Впрочем европейцы также выразили обеспокоенность относительно его беспристрастности и эффективности в некоторых функциях. Такая оценка представляется особенно актуальной сейчас, после обнародования "пленок Миндича", в которых, напомним, вспомнили и о занесении 20 тыс. взятки кому-то в НАПК. Неудивительно, что в конце концов, по запросу Общественного совета при НАПК, глава Агентства Виктор Павлущик пообещал провести служебное расследование о причастности института к коррупционному скандалу с АО "НАЭК "Энергоатом"". Впрочем, при качественной и действительно прозрачной работе НАПК подобные факты были бы вообще невозможными.
Transparency International Ukraine разобралась, каких конкретно изменений Еврокомиссия ожидает от НАПК, чтобы приблизить работу Агентства к требованиям ЕС.
Общая эффективность
Прежде всего важно напомнить, НАПК стало первым антикоррупционным органом, который прошел комплексную независимую оценку. Более 2 лет назад состоялся первый аудит Агентства, в рамках которого эксперты проанализировали эффективность его деятельности за 2020-2021 год. Тогда, несмотря на перезагрузку органа, в своей оценке аудиторы не просто так использовали двойное отрицание, указав, что "деятельность НАПК в течение периода оценивания в целом не достигла порога неэффективности", а для улучшения ситуации предоставили Агентству немало рекомендаций.
И именно эти рекомендации европейцы призвали НАПК срочно выполнить, ведь с момента их публикации Агентство фактически не комментировало уровень их учета. Также Еврокомиссия напомнила, что следующую оценку эффективности деятельности НАПК надо провести без промедлений, но при этом применить надежную методологию и критерии. Мы полностью разделяем приоритетность этих рекомендаций. Более того, недавно был зарегистрирован законопроект №14209, призванный ускорить процесс проведения нового аудита Агентства, и это бесспорно заслуживает поддержки.
Также в ЕС подчеркнули давнюю проблему с ненадлежащим внутренним регулированием работы НАПК. Так, еврокомиссары указали, что Агентству необходимо обеспечить, чтобы его внутренние процессы регулировались через обязательные подзаконные акты, а не через необязательные рекомендации или подобные документы, как сейчас. Об этой проблеме неоднократно говорилось как в отчете по результатам аудита НАПК, так и в нашей аналитике.
Вспомнили в Еврокомиссии и об антикоррупционной экспертизе законопроектов со стороны НАПК. По ее убеждению, пока такая экспертиза не систематическая, а рекомендации, предоставленные Агентством по ее результатам, не выполняются парламентом последовательно. В этом контексте отдельно выделяется проблема чрезмерной дискреции НАПК по отбору законопроектов на экспертизу. Например, именно поэтому Агентство даже не попыталось провести в июле по собственной инициативе антикоррупционную экспертизу скандального законопроекта №12414 о лишении независимости НАБУ и САП, сообщив об отсутствии запросов посторонних лиц в НАПК о необходимости ее проведения
В отчете о расширении также справедливо затронули проблему недостаточного человеческого ресурса НАПК. Там указано, что для привлечения и удержания квалифицированных работников нужен конкурентный уровень заработных плат, а также четкая внутренняя кадровая политика и усиление навыков антикоррупционных уполномоченных. А поскольку в этом году Агентство создало секторальные экспертные подразделения, их теперь надо уполномочить предоставлять дополнительную методологическую поддержку антикоррупционным подразделениям и должностным лицам публичных органов и государственных предприятий.
В разделе по эффективности Еврокомиссия также указала на то, что количество сообщений о коррупции, полученных НАПК, значительно возросло — с 534 в 2023 году до 982 в 2024 году, но количество подтвержденных обличителей упало с 25 в 2023 году до 17 в 2024 году. При этом крайне мало лиц осудили в уголовных производствах на основе таких сообщений обличителей — 0,47% производств на уровне обычных судов и 5% в производствах ВАКС. По нашему мнению, это прежде всего связано с недостатками работы Единого портала сообщений обличителей, о котором также упомянули в отчете ЕК.
И напоследок еврокомиссары указали, что НАПК необходимо развивать свои возможности для эффективного и беспристрастного мониторинга соблюдения законодательства о лоббировании. Это новая сфера для украинского законодательства и практики, которая действительно требует дополнительного внимания.
Е-декларирование и мониторинг образа жизни
Но первоочередные рекомендации Еврокомиссии касаются декларирования. После возобновленного в 2023 году обязательного представления деклараций общественный запрос на их качественную проверку увеличился пропорционально нетерпимости к случаям коррупции во времена полномасштабной войны. Однако результаты не оправдали таких ожиданий.
Мы снова и снова читаем о громких коррупционных скандалах и о том, как НАПК не удалось их обнаружить на этапе проверки деклараций должностных лиц. Так, кроме прошлогоднего известного скандала с главой МСЭК Татьяной Крупой, а сейчас мы ожидаем информацию от НАПК по проверке деклараций фигурантов коррупционного скандала с АО "НАЭК "Энергоатом"".
Этот и другие случаи дают основания для сомнения в эффективности имеющихся средств финансового контроля НАПК при проверке деклараций. Ранее мы уже критиковали новый подход Агентства к автоматизации полных проверок, и новые коррупционные скандалы только подтверждают эту нашу позицию.
Поэтому очень важно, что в отчете ЕК также говорится о необходимости укрепить системы е-декларирования, чтобы действительно эффективно предотвращать и выявлять необоснованные активы. Комиссия указала , что система имеет практические и правовые недостатки, которые прежде всего касаются автоматизированного процесса проверки.
Также Комиссия отметила необходимость обеспечить определенную степень внешнего надзора за логическим и арифметическим контролем деклараций (ЛАК). Мы еще в 2021 году призвали Агентство сделать правила ЛАК публичными, ведь именно они определяют уровень рискованности декларации и ее дальнейший отбор на проверку. Прошло почти пять лет, но НАПК так и не прислушалось к этому призыву, и пока нет возможности оценить, достаточно ли эффективны определенные правила.
И опять же ЕК справедливо призвала расширить перечень декларантов, добавив в него работников частных офисов: помощников депутатов, работников Офиса Президента и т.п.
Несмотря на критику системы электронного декларирования, в отчете положительно оценены эффективность и результаты мониторинга образа жизни публичных должностных лиц (МСЖ). ТІ Ukraine не разделяет эту позицию, ведь действующая процедура МСЖ должным образом не урегулирована и фактически дублирует собой содержание полной проверки деклараций.
В целом Комиссия подчеркнула, что необходимо уделять больше внимания практическому применению инструментов финансового контроля к чиновникам, с чем трудно не согласиться. И так же, мы поддерживаем рекомендацию парламента дополнительно увеличить наказание за необоснованные активы и уменьшить применимые пороги, чтобы сделать режим санкций более релевантным и эффективным.
Антикоррупционная стратегия и ДАП
Если же говорить о стратегических документах, то Еврокомиссия оценила как ограниченное влияние действующих Антикоррупционной стратегии и Государственной антикоррупционной программы (ГАП). По нашему убеждению, такой результат связан прежде всего с тем, что НАПК не может прямо влиять на исполнителей мероприятий, и так же не имеет инструментов поощрения и контроля выполнения ГАП. А самим исполнителям антикорпрограммы не хватает политической воли для надлежащей ее реализации.
При этом Комиссия призвала без промедлений разработать и принять новую Антикоррупционную стратегию на 2026-2030 годы и Государственную антикоррупционную программу, и сделать это прозрачным и инклюзивным способом. Эти документы должны включать амбициозный, но реалистичный уровень приоритетных мероприятий в сферах, наиболее подверженных коррупции. А чтобы избежать проблем с выполнением будущей стратегии, необходимо укрепить способности и ресурсы, в частности на уровне НАПК. Все эти рекомендации перекликаются с описанными нами в Теневом отчете.
Но до этого, по нашему мнению, важно также ввести минимальный порог выполнения ГАП. Так, согласно последнему отчету OECD, эффективной ГАП можно назвать, только если 90% ее мероприятий были выполнены, а остальные 10% или обоснованно утратили актуальность, или имеют финансовые причины для невыполнения. Именно к такому результату должны стремиться НАПК и власть в целом.
***
Среди системных недостатков, которые уже не первый год подрывают эффективную работу НАПК, можно четко определить те, которые касаются организации его работы, и которые Агентство может улучшить. Но уже который год орган выбирает не делать этого —, несмотря на регулярные повторы соответствующих рекомендаций как со стороны общественности, так и в выводах независимого аудита.
Теперь аналогичные рекомендации воспроизведены и в нынешнем отчете о расширении ЕС. Агентству уже некуда деваться от критики, кроме как прислушиваться к ней. Прежде всего следует исправить системные недостатки финансового контроля, обеспечить качественное и своевременное принятие новых стратегических документов и наконец провести новый аудит эффективности деятельности Агентства.
И здесь важно, что даже если обеспечить Агентство всеми необходимыми ресурсами и дополнительными полномочиями, эффективное их использование все равно будет зависеть именно от внутренней системы работы органа. И без изменения действующих подходов мы и в дальнейшем будем слышать о коррупционных скандалах, которые Агентство по предотвращению коррупции не смогло предотвратить.
Наталья Сичевлюк, юридический советник Transparency International Ukraine