Вице-президент умер. Да здравствует руководитель канцелярии?

Вопрос назначения нового руководителя Офиса Президента (ОП) отошел на периферию политической повестки дня, пока Зеленский полностью погружен в переговорный процесс. Впрочем, это не сдерживает политических обозревателей, журналистов и т.д. — от спекуляций относительно того, кто же в конце концов возглавит ОП. Параллельно "Украинская правда" сообщает, что Президент возобновил общение с Андреем Ермаком.

Несмотря на это, момент "офисного межвластия" стоит использовать для своеобразного after action review. Другими словами: мы предлагаем посмотреть на институт Администрации/Секретариата/Офиса Президента в более широкой перспективе и через призму международного опыта, и разобраться, что же на самом деле может работать по-другому со сменой Руководителя ОП. И, собственно, имеет ли место быть институциональная проблема во властном треугольнике или традиционный "эксцесс исполнителя"?

Что такое (или как проектировался) Офис Президента?

Офис Президента Украины является постоянно действующим вспомогательным органом Главы государства; это институт, который заменил в этом качестве Администрацию Президента в 2019 году. Официально ОП позиционируется как совещательно- аналитический, коммуникационный и организационный центр, который обеспечивает работу Главы государства. Формально Офис Президента не принимает политические решения, не является органом исполнительной власти и не может брать на себя функции правительства или парламента.

Основные его задачи — формирование аналитики, координация коммуникаций, контроль за соблюдением дипломатического протокола, взаимодействие с органами власти, подготовка документов Президента, администрирование рабочих процессов. Учитывая конституционно определенные обязанности и полномочия Президента Украины, Офис должен обладать экспертизой на стратегическом уровне в сфере национальной безопасности, международных отношений, взаимодействия с органами власти и т.п.

Что же вообще является основанием и правовой рамкой создания и функционирования этого вспомогательного органа? Очевидно, не станет сюрпризом, что базовый ответ на этот вопрос дает Конституция Украины (КУ) в части, очерчивающей полномочия Президента и аппарата, который его обеспечивает. Статья 106 КУ определяет исключительные полномочия Главы государства: оборона, нацбезопасность, международная политика, назначение и увольнение ряда должностных лиц, представление законопроектов в Верховную Раду Украины (ВРУ), подписание принятых законов и наложение вето. Хотя Конституция не содержит отдельной статьи об Офисе Президента, именно объем полномочий Президента обусловливает потребность в создании аппарата, который обеспечивает выполнение этих функций, а в пункте 28 статьи 106 прямо указано: Президент "создает, реорганизует и ликвидирует консультативные, совещательные и другие вспомогательные органы и службы".

Чем "вспомогательный орган" оказывается на самом деле?

Если бы Офис Президента функционировал строго в рамках своих формальных задач, вряд ли фигура его руководителя была бы объектом такого уровня общественного внимания. Однако украинская политика и властная архитектура систематически демонстрирует слабое институциональное развитие. В результате раз за разом возникают ситуации, когда фактическое влияние конкретного должностного лица часто превышает формальный мандат. И Руководитель Офиса/Администрации/Секретариата Президента — классический пример этого феномена.

В то же время то же утверждение вполне релевантно и в отношении самой должности Президента Украины: каждый, кто ее занимал (пожалуй, за исключением Леонида Кравчука), пытался так или иначе повысить уровень своего влияния, расширять свои конституционные полномочия не конституционным способом. И Администрация/Секретариат/Офис как раз были теми вспомогательными инструментами, которые обеспечивали эту "экспансию влияния".

Очень глубоко погружаться в историю не будем. Прежде всего из-за вполне очевидного факта: Конституция в редакции 1996 года предоставляла Президенту Украины полномочия, приближенные к главе исполнительной ветви власти. В результате при президентстве Леонида Кучмы и Виктора Януковича Глава Администрации Президента был "правой рукой" Главы государства и ключевым узлом управления, через который проходили кадровые решения, политические договоренности и значительная часть государственных стратегий.

Впрочем, и более актуальная рамка конституционной реформы 2004/2014 годов дает нам примеры влияния Президента и его вспомогательного органа за пределами конституционных полномочий.

При президентстве Виктора Ющенко Администрацию переименовали в Секретариат, очевидно, подчеркивая обновление функционала и вспомогательного органа (с акцентом как бы на "канцелярские функции"), и самого Главы государства. Однако по факту Секретариат оказался центром выработки президентских решений, которые выходили за определенную Конституцией рамку: от назначения и увольнения глав областных и районных администраций без правительственных представлений до заваливания Правительства сотнями указов по любым вопросам.

При Петре Порошенко Администрация Президента фактически выполняла функции политического штаба, центра принятия решений и координатора ключевых направлений. Например, в 2016 году именно Президент и его Администрация стали ключевыми создателями судебной реформы.

С запуском ОП в 2019 году декларировалась "разгрузка" институции и ее деполитизация, но фактически она стала еще более сильным центром концентрации решений, хоть и в новой, более неформальной архитектуре. При этом можно выделить несколько групп претензий, которые регулярно появлялись в медийном пространстве в отношении ОП и его руководства.

• Чрезмерная непрозрачность и концентрация власти. По информации журналистов, ключевые решения принимались в узком кругу без необходимой коммуникации с Правительством, Парламентом и/или экспертным сообществом. На основе этого сформировались выводы о "ручном управлении", политизации и персонализации процессов, которые должны были бы быть институциональными.
  
  Сюда же можно отнести и подкатегорию о кадровых решениях. Назначение министров, руководителей органов правопорядка, топ-чиновников часто выглядели как персональные договоренности и формирование вертикали лояльности, а не как системный подход на основе профессионализма и достижений.
• Конфликты интересов и вопросы доверия. Отдельные материалы освещали коррупционные связи, неформальное или неправомерное влияние, что ставило под сомнение беспристрастность и профессионализм принимаемых решений.
• Параллельные "центры власти" и борьба башен. В публикациях часто описывали внутренние конфликты между различными группами влияния внутри ОП, что приводило к заблокированным решениям, неэффективной координации и информационным противоречиям. Собственно, сюда же можно отнести материалы, касающиеся коммуникационных кризисов по чувствительным вопросам.

Чем можно объяснить такой медийный дискурс вокруг Офиса Президента и его руководства? В Положении обОП есть довольно широкий круг функций стратегического характера — от анализа ситуации в мире до экспертизы принятых законов и разработки своих законодательных инициатив. Структура органа фактически воспроизводит архитектуру исполнительной власти: так называемые "зональные" подразделения отвечают за развитие тех или иных органов. В результате ОП при заявленной "минималистической" концепции — Аппарат/Офис/Администрация Президента (которая бы ограничивалась лишь организационными вопросами) оказался фактически "четвертой" ветвью власти наряду с законодательной, исполнительной и судебной.

ОП стал не просто аналитическим или консультационным органом. Он стал мостиком между Президентом и всей системой власти, а часто — фактическим фильтром доступа к принятию решений. При наличии президентского "монобольшинства" в Парламенте это создало такой дисбаланс в системе сдержек и противовесов, такую сверхцентрализацию и персонификацию власти, что Главу Офиса Президента неформально стали называть "Вице-президентом".

Если рассматривать ОП в такой перспективе, то окажется, что история скандалов, обвинений в "схематозе серых кардиналов", конфликтах интересов, информационных войнах между разными "башнями" в пределах президентского круга — это следствие совпадения исторических предпосылок, структурного изъяна властной архитектуры и конкретных политических реалий, а не отдельных фамилий. В этом случае можно утверждать, что роль и место вспомогательного органа и объем влияния его руководителя определяется стилем управления самого Президента в пределах, которые это позволяет сделать законодательная рамка.

Что говорит международный опыт о совещательных органах при президенте?

В Украине в поисках "правильного рецепта" любой реформы традиционно обращаются к "лучшим международным практикам и стандартам". Мы же попробуем посмотреть на международный опыт урегулирования и функционирования вспомогательных органов при президенте, держа в голове поставленную проблему и ее генезис в Украине.

В мире существует широкий спектр моделей организации офисов/аппаратов/администраций/секретариатов президента — от чисто административно- вспомогательных структур до мощных политических центров принятия решений.

В парламентских республиках (Болгария, Словакия, Словения, Хорватия и т.п.) президент не имеет исполнительных полномочий, а его роль в законодательном процессе в основном ограничена символическими или процедурными функциями. Поэтому деятельность офиса президента имеет преимущественно административно-протокольный характер.

Основные функции — подготовка документов для промульгации, техническое сопровождение указов, организация протокольных мероприятий. Советники президента выполняют функции секретарей и референтов, не влияют содержательно на политику. В случае сложных или противоречивых законодательных ситуаций президент опирается не на собственный аналитический аппарат, а на экспертизу правительственных структур или решения Конституционного Суда.

В полупрезидентских системах (Франция, Польша, Литва, Румыния и т.п.), где президент имеет реальные рычаги влияния на исполнительную власть, офис президента приобретает значительный политический вес. Такой орган фактически интегрирован в систему государственного управления: он анализирует законопроекты, прорабатывает варианты применения вето, участвует в консультациях с правительством и парламентом. В этом случае офис президента выступает продолжением властных полномочий главы государства.

Степень законодательного регулирования статуса и полномочий таких офисов различается между странами. Например, в Румынии и Литве функции администрации президента определены законом. В Польше и Литве существуют прямые конституционные и законодательные нормы, которые очерчивают вспомогательную роль и структуру офиса. Зато во Франции значительная часть деятельности Канцелярии президента основывается на конституционных обычаях и внутренних распоряжениях президента.

Справочно:

В уставе Администрации Президента Румынии предусмотрено, что консультанты (консильере) президента имеют ранг министра, а штат и структура администрации утверждаются указом президента. Благодаря этому советники президента формально наделены высоким статусом и доступом к ресурсам государственной власти. На практике через аппарат президента часто формируется стратегия в тех сферах, где глава государства играет ведущую роль. Например, во внешней политике и безопасности советники президента участвуют в разработке оборонной доктрины (это определено законодательством); во внутренней политике — в развитии международной политики по вопросам противодействия коррупции и т. п. Таким образом, Администрация Президента Румынии имеет официально закрепленное влияние и масштабы, соответствующие конституционным функциям главы государства.

Канцелярия Президента Литвы фактически является важным центром в вопросах дипломатии, обороны и назначения должностных лиц: согласно Конституции Литвы, президент определяет основные направления внешней политики, вместе с правительством ее осуществляет, назначает дипломатических представителей и играет ключевую роль в сфере национальной безопасности и обороны. Единственный импичмент в истории Литвы связан с тем, что президент Роландас Паксас в 2003–2004 гг. допустил в свое окружение бизнес-партнеров и доноров, связанных с российским бизнесом и спецслужбами, что создавало угрозу национальной безопасности Литвы.

Офисы президентов Франции и Польши наряду с формально определенными функциями, осуществляют и неформальные: готовят аналитику, курируют кадровую политику, координируют законодательные инициативы, формируют позицию президента. Однако существенная часть этого влияния происходит вне нормативного регулирования и надлежащего публичного контроля.

Общим для этих стран является наличие широкого штата советников -экспертов, обладающих высоким неформальным влиянием. С одной стороны — это дает президенту доступ к качественной аналитике и полной информации, что критически важно при принятии решений об опубликовании законов, наложении вето или обращении в Конституционный суд в условиях ограниченных сроков. С другой — такая модель создает риски: советники, которые не имеют политической ответственности, могут непублично влиять на судьбу законов, формируя закулисную повестку дня. При отсутствии четких механизмов демократического контроля это повышает риски кулуарных решений и возможных злоупотреблений.

Создает ли судьбоносное увольнение шанс на перемены?

И краткий исторический экскурс, и обзор международного опыта говорят нам, что Украина в своем "офисно-президентском дискурсе" на этом этапе не уникальна:

• формальный статус и неформальное влияние вспомогательных органов могут отличаться;
• их функционал может быть урегулирован, а может базироваться на политико-организационных традициях;
• в зависимости от конкретных персоналий на должностях могут возникать новые практики, а также те или иные трудности и кризисные эпизоды.

Международный опыт подчеркивает отсутствие "one size fits all" подхода к решению проблем, а также свидетельствует о необходимости развития функционирующих институтов в противовес персоналистскому стилю управления.

Можно ли что-то изменить в конкретных общественно-политических и военных условиях? В отличие от политиков, у нас нет необходимости обещать "золотые горы" и обольщать "воздушными замками". Поэтому, если совсем откровенно, мы достаточно скептически смотрим на перспективу изменения уже устоявшегося подхода, который доказал свое свойство генерировать проблемы. Впрочем, призрачность перспектив — не повод опускать руки и не требовать большего.

Мы все же предлагаем посмотреть на смену Руководителя Офиса Президента не просто как на политико- кадровый жест. Это шанс пересмотреть саму архитектуру институции, которая в украинской политической системе традиционно получала чрезмерное, часто неформальное влияние.

Нужно менять модель работы в пользу более прозрачной, с четко выписанными процедурами взаимодействия во властном треугольнике, аналитически способной и менее персонифицированной, а не подбирать "лучшего человека". Это поможет избежать гиперконцентрации власти в руках руководителя вспомогательного органа Президента, выполняющего свои полномочия в условиях полномасштабной войны и при наличии про-президентского "монобольшинства". Конечно, при условии, что отставка Ермака и его быстрый переход в статус военнослужащего не является хитрым планом триумфального возвращения и сохранения влияния в контексте его же заявления о реформировании ОП путем привлечения военных и ветеранов во все департаменты.