Служба безопасности Украины между войной и правопорядком: актуальна ли реформа?
Служба безопасности Украины (СБУ) давно перестала быть "просто спецслужбой". Во время войны она стала одной из ключевых институций для выживания государства. СБУ выполняет контрразведывательные функции, занимается борьбой с организованной преступностью, коллаборационизмом и военными преступлениями, разоблачением агентурных сетей, противодействует диверсиям и кибератакам и тому подобное. А иногда — ее сотрудники успевают участвовать в "конфликтах" вокруг бизнеса и политики.
Сама Служба отмечает — "мы развиваемся". Но является ли такое развитие реформой, которую от Украины ждет ЕС?
СБУ до сих пор сочетает функцию классической спецслужбы — контрразведки и органа правопорядка — досудебного расследования преступлений с довольно широкой подследственностью. Такая концентрация полномочий создает пространство для злоупотреблений, заполитизированности органа, конфликтов компетенций и рисков для прав человека.
Реформа СБУ является евроинтеграционным требованием, несмотря на негласный консенсус среди специалистов, что это "не ко времени", потому что ослабит обороноспособность страны. Европейский Союз констатирует, что за последний год прогресса в реформе СБУ нет. В то же время он прямо указывает, что функцию досудебного расследования СБУ должна передать специализированным органам правопорядка, а сама — сфокусироваться на сфере нацбезопасности (national security tasks) и ввести эффективные предохранители против злоупотреблений.
Еврокомиссия требует усилить как внутренние, так и внешние механизмы надзора и противодействия коррупции, а также усовершенствовать правила отбора руководящего состава и персонала Службы безопасности Украины. На это также обращает внимание коалиция общественных организаций во главе с Лабораторией законодательных инициатив (ЛЗИ) в Теневом отчете. Украинская власть же официально взяла на себя обязательства изменить СБУ до первого квартала 2026 года.
Стоит заметить, что под сферой национальной безопасности наше законодательство понимает широкий круг вопросов — от вопросов обороны до экономической и экологической безопасности. При этом разницы между привычным для СБУ термином "государственная безопасность" и "национальная безопасность" немного, все зависит от контекста, поскольку системности законодательству здесь не хватает.
Так, термин "национальная безопасность" шире "государственной безопасности", где-то эти термины синонимы, где-то же термин "госбезопасность" касается только угроз невоенного времени и т.п. В то же время развитие законодательства привело к тому, что термин "нацбезопасность" употребляется значительно чаще, в частности это касается и ответственности, которая по Конституции определена в полномочиях Президента и Кабмина – защита нацбезопасности. Соответственно они возлагают эти задачи на спецслужбу – СБУ. Поэтому важно не само название, а чтобы полномочия СБУ были четко определены законом и не допускали широкого толкования, ведь часто случаи незаконных действий Службы совершенно не касаются ее полномочий, когда под нацбезопасностью понимают все сферы деятельности государства.
Поэтому разбираем, почему и в каких изменениях нуждается Служба безопасности Украины и насколько реалистично реформировать эту структуру во времени полномасштабной войны.
СПРАВКА:
Контрразведка — специальные меры по предупреждению, своевременному выявлению и предотвращению внешних и внутренних угроз безопасности Украины, пресечению разведывательных, террористических и других противоправных посягательств специальных служб иностранных государств (это все вне сферы уголовного производства, что касается угроз нацбезопасности). Следствие или досудебное расследование — это расследование уголовных правонарушений, конкретных составов, определенных Уголовным кодексом. В подследственности СБУ только преступления против нацбезопасности, терроризм, контрабанда, преступления в сфере гостайны и международные преступления.
Война как оправдание и как ловушка
По закону СБУ является центральным органом специального назначения с правоохранительными функциями. Но на практике — работает в пределах сверхширокого круга задач и полномочий. Это подход еще советской логики силового универсализма, когда одна структура отвечала почти за все: от госбезопасности до экономических преступлений. Вместе с тем особенностью демократических обществ является как раз то, что полномочия спецслужб ограничены, а их деятельность является предметом гражданского контроля, в частности парламентского.
Именно поэтому после Революции Достоинства реформа СБУ стала одной из задач, которую так и не успели выполнить перед полномасштабным вторжением. С 24 февраля 2022 года многозадачность Службы безопасности только усилилась. Появились новые вызовы: масштабные международные преступления, угрозы национальной безопасности (госизмена, коллаборационизм, пропаганда войны и т.д.), спецоперации на оккупированных территориях и территориях врага, международное сотрудничество и тому подобное.
Эксперты Лаболатории законодательных инициатив отмечают слияние контрразведки и контртерроризма в деятельности структуры в условиях войны. С точки зрения верховенства права это размывает границы ответственности и подотчетности.
Военное положение не может быть долгосрочной "индульгенцией" для сохранения старых институциональных решений. Да, война требует гибкости и быстрых решений, но есть потребность в пересмотре управленческих и правовых моделей и подходов, которые формировались в другом контексте безопасности.
Подследственность как точка дисбаланса системы
Проблемным является вопрос подследственности. Речь идет прежде всего о широких функциях досудебного расследования в СБУ — не только нацбезопасность и терроризм. Это и контрабанда, и международные преступления, и преступления в сфере гостайны, и защита критической инфраструктуры. В частности, некоторые из них находятся в экономической сфере, на что жалуется бизнес (контрабанда, финансирование терроризма, коллаборационная деятельность в форме предпринимательства и т.д.). Это нетипично для спецслужб европейского образца.
Например, военные преступления фактически расследует Нацполиция —, учитывая представленность полицейских во всех общинах, к ним обращаются первыми и большинство из них это "прилеты", последствия которых надо должным образом зафиксировать. Поэтому звучат призывы к расширению подследственности полиции или созданию нового органа, который в долгосрочной перспективе сможет расследовать эти преступления, чтобы не повторить негативный опыт "дел Майдана".
Часто критикуют и отдельные политики уголовного преследования, например, пенсионеров за коллаборационную деятельность ("лайки в "Одноклассниках") или тех, кто вынужденно остались на оккупированных территориях (конечно, не те, кто пошел работать в оккупационную администрацию или активно поддерживал оккупационный режим). Слишком жесткая фактическая уголовная политика является следствием обостренных требований к справедливости, однако проигрышная в долгосрочной перспективе, особенно деоккупации. Иногда это просто следствие работы на количественные показатели раскрытия, а не реальная борьба с преступлениями.
По словам представителей СБУ, с которыми эксперты ЛЗИ общались в рамках подготовки Теневого отчета, Служба против сужения функции досудебного расследования. За исключением контрабанды, подследственность по которой может быть передана Бюро экономической безопасности Украины, учитывая предметную направленность. Но нужно более широкое сужение подследственности — например, определить поэтапность, что будет передано другим органам в условиях военного положения, а что — после его завершения. Расследование преступлений должно быть вторичным по сравнению с другими задачами по защите государства.
Кроме того, оперативные подразделения СБУ широко привлекают к расследованию уголовных правонарушений всеми органами досудебного расследования (даже Национальное антикоррупционное бюро (НАБУ) иногда привлекает оперативников СБУ — в этом нет никакого конфликта). В то же время "дурную славу" в Службе безопасности Украины имеют подразделения "К" (контрразведка в сфере борьбы с коррупцией и организованной преступностью) и "Е" (контрразведка в сфере экономики) — ранее их часто критиковали правозащитники, журналисты и антикоррупционные активисты за вмешательство в деятельность других органов, слежку за активистами и журналистами и тому подобное. После такой критики деятельность подразделений "К" и "Е" в 2021 году переориентировали на защиту критической инфраструктуры (фактически произошло существенное сужение функций).
Здесь важно понять, что коррупционные преступления не находятся в подследственности СБУ. Их расследуют НАБУ, Государственное бюро расследований (ГБР) и Нацполиция. Деятельность упомянутых подразделений происходит именно в контрразведывательной сфере и не предусматривает уголовного преследования Службой за коррупцию или экономику как таковую. Экономическая сфера, угрозы нацбезопасности органов власти и другие чувствительные сферы не могут быть полностью выведены из поля деятельности Службы безопасности Украины как контрразведывательного органа, ведь являются сферой влияния иностранных разведок, промышленного шпионажа, подготовки террористических актов и т.п.
Контрразведка как функция всегда будет оставаться за этим органом, ведь она присуща специальной службе, в отличие от досудебного расследования. Вопрос лишь в том, насколько Служба подотчетна и подконтрольна в демократическом обществе, чтобы этими полномочиями не злоупотреблять.
Безусловно риски злоупотреблений были и будут всегда. Именно поэтому должны быть инструменты, которые будут их нивелировать через контроль, подотчетность и тому подобное. Со своей стороны этим должен заниматься Парламент. Необходимость усиления таких механизмов отмечают как Еврокомиссия, так и эксперты ЛЗИ в Теневом отчете.
Симптомы кадровой болезни
Резонансные коррупционные и безопасностные скандалы внутри самой СБУ еще раз показали, что чрезмерные полномочия и размытая ответственность портят репутацию органа и подрывают уровень доверия к нему. И показали, что дело не только в процессуальных нарушениях, но и в отдельных работниках структуры.
Ярким подтверждением стал кейс Артема Шило — бывшего руководителя одного из подразделений Главного управления контрразведывательной защиты экономики СБУ. Национальное антикоррупционное бюро (НАБУ) сообщило ему подозрение в завладении более 90 млн гривен при закупках для "Укрзализныци".
Дело Шило показало, какие системные риски возникают, когда спецслужба сочетает контрразведывательные задачи с экономическим контролем. Это дело стало аргументом не против СБУ как института, а против модели, в которой эта структура работает вне своей ключевой специализации.
Не менее показателен случай Олега Кулинича, бывшего начальника Главного управления СБУ в АР Крым. Это дело подсветило слабость внутренней контрразведки, недостаточность механизмов контроля внутри Службы и проверки сотрудников, особенно тех, которые работают со сверхчувствительной информацией. Кулинича задержали по подозрению в госизмене. Органы правопорядка установили, что именно его действия существенно парализовали работу СБУ на юге в первые дни полномасштабного вторжения. В частности, Государственное бюро расследований (ГБР) сообщало, что Кулинич знал о планах российских войск атаковать материковую часть Украины из оккупированного Крыма, но скрыл эту информацию.
Общественную критику вызвал и факт незаконной слежки за журналистами Bihus.info. Фактически дело в Нацполиции по ст. 307 УК (распространение наркотиков), в котором "фигурировала одна из операторов Bihus.Info", стало инструментом дискредитации всего издания. В конце концов, дела в отношении детективов НАБУ и события июля 2025 года вызывают вопросы с позиции доказательств, обнародованных стороной защиты, и чрезмерности мер обеспечения, примененных судами.
Такие уголовные производства регулярно становятся аргументами против СБУ в публичных дискуссиях. Однако они скорее свидетельствуют не столько о "политической природе" структуры, сколько об институциональных недостатках, которые и должна устранить реформа.
"Политическая СБУ": реальность или фикция?
Распространенным является нарратив о заполитизированности СБУ — из-за громких скандалов вокруг спецслужбы и ее работников, а также прошлого опыта, когда органы правопорядка становились инструментами политической борьбы. Однако такое обобщение чрезмерно упрощено.
Интересно, что при этом уровень доверия к СБУ по состоянию на сентябрь 2025 года составляет 78%. Понятно, почему после Сил обороны доверие к СБУ самое высокое. Во время войны репутация СБУ коррелирует с ее эффективностью на поле боя и в тылу врага (вспомним спецподразделение "Альфа"), а также противодействием внутренним угрозам безопасности.
В то же время много говорят о так называемом "политическом СБУ" и "другом СБУ". Только вот такое разделение лишено смысла, ведь сужает проблему структуры до персоналий. Недостаточно только заменить "плохих" руководителей на "хороших". Нужно сформировать такую систему сдержек и противовесов, определить объем полномочий, внедрить механизмы подотчетности, которые сделают невозможным злоупотребления в работе Службы.
Важно понимать, что реформу СБУ не получится обеспечить по универсальному рецепту "с участием международных экспертов" в конкурсных процедурах. Ведь речь идет о спецслужбе, а не органе исполнительной власти или даже суде. Переаттестация всех работников или регулярное напоминание в медиапространстве о кейсах Шило и ему подобных — недостаточно, чтобы приблизить нас к стандартам ЕС и НАТО. Эти инструменты не апликабельны к лицам, которые имеют высокий уровень доступа к гостайне, выполняют задачи по конфиденциальному сотрудничеству и часто являются непубличными людьми. Так, например, во время масштабной аттестации полиции в 2015-2016 годах переаттестацию не проводили в отношении оперативных работников, что уж говорить о целой спецслужбе.
Заметным в этом контексте является дело детектива НАБУ Руслана Магамедрасулова, которого вместе с отцом СБУ обвинила в якобы продаже технической конопли представителям сектора экономики России. Магамедрасулова арестовали 21 июля, что так или иначе связано с попыткой уничтожить независимость антикоррупционных органов. Его защитники публично заявляли, что рассматривают это дело как возможное давление на детектива и его семью. Медиа и общественность также обратили внимание, что вся ситуация может быть связана с расследованием дела о коррупционных злоупотреблениях в окружении Президента. Обнародование информации относительно операции "Мидас", которую проводили НАБУ и Специализированная антикоррупционная прокуратура (САП) несколько прояснило ситуацию.
По словам НАБУ, детектив Магамедрасулов участвовал в сборе доказательств для этой операции. И уже 3 декабря прокуратура изменила свою позицию относительно необходимости содержания Магамедрасулова и его отца под стражей, в результате чего суд выпустил их из СИЗО под личное обязательство.
Есть ли в этом роль СБУ? Бесспорно. В то же время речь идет о заполитизированности всей системы — от прокуроров, глава которых является результатом политических договоренностей, до Офиса Президента, который традиционно вне ветвей власти и дублирует все другие сферы деятельности государства. Ведь в уголовном производстве задействованы разные субъекты: следователь, который собирает доказательства, прокурор, осуществляющий процессуальное руководство, и следственный судья, который контролирует соблюдение прав и свобод человека, в частности применяет меры пресечения.
Иными словами — дело Магомедрасулова или другие "политические" дела являются приговором всей системе уголовной юстиции, а не исключительно СБУ. Более того, если СБУ максимально вывести из - вне этой системы (а в этом и заключается идея реформы, которая среди прочего ограничивает подследственность Службы), то и возможность привлекать ее к политическим делам станет меньше. А дальше требуется деполитизация всей системы уголовной юстиции, что не является предметом этой статьи.
Эффективнее в этом аспекте было бы сместить фокус дискуссии с привязки к персоналиям к поиску системных институциональных решений. Так, стоит говорить о постепенной реформе Службы, которая будет трансформировать и развивать саму структуру и при этом усиливать демократический контроль за ней. В частности, это могут делать нардепы через профильный Комитет по вопросам нацбезопасности, обороны и разведки.
В начале 2027 года планируют создать отдельный Комитет ВРУ, который будет обеспечивать контрольные функции Парламента за деятельностью органов спецназначения с правоохранительными функциями, правоохранительных органов спецназначения и разведывательных органов. Он будет функционировать в соответствии с лучшими европейскими практиками и будет защищен от необоснованного политического влияния. Это мероприятие Дорожной карты по вопросам верховенства права усиливает субъектность Парламента в контроле за СБУ.
Кроме того, следить за работой Службы должен независимый омбудсмен/надзорный орган для расследования индивидуальных жалоб и других вопросов, связанных с деятельностью СБУ. Создание этой должности или органа в соответствии с европейскими стандартами предусмотрено Дорожной картой до I квартала 2027 года.
Реформа, которая "актуальна" с 2021 года
О реформе говорят еще с 2021 года. Ее цель — трансформация специальной службы в небольшую мобильную высокотехнологичную структуру, вроде британской MI5, с исчерпывающим перечнем задач: контрразведка, борьба с терроризмом и охрана гостайны.
Фундаментом для этого должен был стать законопроект № 3196-д, принятый в первом чтении в январе 2021 года. Он предусматривал демилитаризацию службы, лишение ее несвойственных функций досудебного расследования упомянутых видов экономических преступлений и усиление контрразведывательного блока. Соответствующую инициативу готовили с учетом рекомендаций ЕС и НАТО и стратегических документов по развитию сектора безопасности.
Однако контекст кардинально изменился. Сейчас этого законопроекта уже недостаточно, поэтому необходимые изменения будут пытаться ввести через несколько законодательных инициатив, центральной из которых должен стать новый Закон Украины "О Службе безопасности Украины".
Дорожная карта по вопросам верховенства права устанавливает дедлайны этих нововведений. В ее разработке участвовала и сама СБУ, свою оценку предоставила и Еврокомиссия. В четвертом квартале 2025 года должны финализировать анализ законодательства ЕС и НАТО, а к первому кварталу 2026 года — принять новый Закон "Об СБУ". В соответствии с требованиями международных партнеров он должен сосредоточить деятельность службы на контрразведке, борьбе с терроризмом, кибербезопасности и защите гостайны. К тому же на следственные и оперативные подразделения распространяется большой блок реформ, связанных с деятельностью органов правопорядка.
Изменения в законодательство возможны. Только в 2025 году приняли два закона, которые уточняют структуру, усиливают социальные гарантии и увеличивают численность сотрудников СБУ. Также Службе предоставлено право самостоятельно обращаться к Правительству или Президенту с проектами изменений в законодательство (ранее это происходило при посредничестве Министерства внутренних дел).
Актуальны не дискуссии, а изменения
Время на обсуждение, нужна ли реформа СБУ, уже давно прошло. Сейчас украинская власть имеет четкие обязательства и перед обществом, и перед Европейским Союзом. Изменения в структуре должны быть в интересах и самой СБУ: орган нуждается в очищении своей репутации и утверждении доверия людей как в верховенство права, так и в то, что старые паттерны не повторятся и спецслужба не будет еще одним инструментом политических влияний и карательного воздействия.
Скандалы вокруг СБУ, события июля 2025 года, дальнейшие уголовные производства, подозреваемыми в которых являются детективы НАБУ, опыт "политического шатания" руководителей отдельных институтов указывают на долгосрочные негативные последствия в условиях войны. Поэтому восстановление доверия к СБУ не как "органу политического преследования" или "карательной дубины Президента" является сравнительно новой целью развития Службы, которая возникла в 2025 году.
Более того, реформа СБУ — условие дальнейшей евроинтеграции Украины. Служба безопасности Украины может трансформироваться из многофункционального органа правопорядка с признаками политизированности в современную стратегическую спецслужбу европейского образца, которая согласуется со стандартами ЕС и НАТО. Вопрос лишь в том, хватит ли украинской власти политической воли, чтобы этот шанс не упустить.
Евгений Крапивин, руководитель направления "Правопорядок" Лаборатории законодательных инициатив