Анатомия избирательных вызовов в состоянии неопределенности

Институциональное моделирование послевоенного транзита власти является важным элементом внутриполитического процесса подготовки к выборам.

Происходит концептуальный сдвиг в публичном дискурсе от парадигмы отсрочки выборов к поиску баланса между необходимостью обновления демократического мандата и императивами безопасности военного положения.

От качества избирательного процесса будет зависеть и восприятие новоизбранной власти и ее восприятие на международной арене.

В связи с этим состоялось два важных события, которые прямо влияют на подготовку к выборам.

Возобновление работы Реестра

Первое, это восстановление с 1 января 2026 года функционирования автоматизированной информационно-коммуникационной системы "Государственный реестр избирателей" согласно Постановлению Центральной избирательной комиссии от 23 декабря 2025 года № 73.

Восстановление функционирования автоматизированной информационно- коммуникационной системы "Государственный реестр избирателей" позволит перейти к активной верификацииданных и начать масштабную инвентаризацию электорального ресурса, в условиях иногда критического состояния избирательной инфраструктуры.

По данным Государственного реестра избирателей, на конец 2025 года количество избирателей составляет 34 191 056 человек. По сравнению с предыдущими избирательными периодами это количество сократилось в результате военных действий и массовой миграции населения. Однако официальная статистика не в полной мере отражает масштабы вынужденного переселения: только 1,4 млн человек имеют официальный статус "выбытия", что существенно диссонирует с данными ООН по количеству беженцев.

На первый взгляд, это число демонстрирует стабильность электорального корпуса, однако за фасадом статистики кроется глубокий кризис учета. Миллионы граждан де-факто рассеяны по миру, другие де-юре зарегистрированы в разрушенных населенных пунктах, на оккупированной территории или в зоне боевых действий. Сотни разрушенных избирательных участков создают необходимость пересмотра карты избирательных округов.

Восстановление работы Реестра – это лишь попытка провести первичный аудит данных, который, вероятно, покажет еще большую диспропорцию между реестровым учетом и фактическим состоянием.

Очевидно , что данные в 7 млн зарегистрированных в ЕС украинцев также не соответствуют действительности и более реальные цифры приводит Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, отмечая 11 млн украинцев, выехавших за границу и 4,6 млн внутренне перемещенных лиц. Существующая система консульского учета охватывает очень незначительный процент избирателей, а для украинцев за рубежом становиться на консульский учет не является приоритетной задачей в условиях необходимости выживания.

Точно никому не известно где сегодня находится значительное количество избирателей, а вот вопрос возможности их доступа к участию в избирательном процессе является чрезвычайно важным.

Рабочая группа

Вторым важным событием является создание Рабочей группы по подготовке комплексных законодательных предложений об особенностях организации и проведения выборов и референдумов в особый или послевоенный период, в соответствии с п.5 Распоряжения Председателя Верховной Рады Украины от 22 декабря 2025 года № 1993.

Согласно статье 88 Конституции Украины и соответствующим положениям Регламента Верховной Рады Украины, Председатель Верховной Рады организует работу парламента и координирует деятельность его органов.

В то же время создание группы Распоряжением спикера, а не Постановлением ВРУ, несколько снижает статус наработанных документов и выводит процесс из-под полноценного парламентского контроля. Целесообразно было бы обеспечить прозрачное квотное представительство всех фракций и четкий мандат, утвержденный голосованием в сессионном зале.

На сегодня концентрация руководящих должностей в Рабочей группе у представителей партии "Слуга народа" обеспечивает власти полный контроль, как минимум над повесткой дня.

Вопрос формирования персонального состава Рабочей группы в современных условиях осложнен и тем, что добрая половина народных депутатов находятся под давлением уголовных преследований многочисленных правоохранительных органов, а коррупционные скандалы вспыхивают вокруг парламентариев и окружения Президента с безудержной регулярностью. При этом нельзя не согласиться с коллегами, которые высказывают опасения, что Конституция Украины не предусматривает других вариантов того, кто должен реализовывать парламентские функции вслучае недееспособности парламента.

Структурный дисбаланс при формировании Рабочей группы может поставить под сомнение беспристрастность наработанных решений. Значительное количество представителей силовых и оборонных ведомств, привлечение действующих представителей судебной и исполнительной власти, что прямо нарушает принцип разделения властей, а иногда создает прецедент, когда "арбитры" и "контролеры" пишут правила, которые сами же впоследствии будут толковать.

Консультативный совет европейских судей (CCJE) в своих выводах отмечал, что судьи должны воздерживаться от участия в политических рабочих группах, разрабатывающих нормы, которые впоследствии могут стать предметом судебного контроля, а также ставить под сомнение их беспристрастность.

Широкое обсуждение проекта закона не может противопоставляться цели деятельности органов судебной и исполнительной власти.

Первые два заседания Рабочей группы уже показали, что существует риск доминирования политической целесообразности над правовой определенностью.

Эта тенденция уже прослеживается в Постановлении Центральной избирательной комиссии от 7 января 2026 года № 1, которая формализовала собственное видение избирательного процесса в виде проекта специального закона. Похоже вместо содействия волеизъявлению и задекларированной цели унификации процедур, предложенный документ содержит ряд противоречивых новелл, имеющих признаки дискриминации, внедрение дополнительных административных барьеров и новых критериев "фильтрации" кандидатов, которые фактически сужают конституционный объем пассивного избирательного права. Ведь селективный допуск граждан к политическому процессу прямо противоречит международным стандартам равенства избирательных прав.

Мандат группы сформулирован как разработка законодательства для "особого периода", что содержит правовую коллизию между специальным законодательством и Конституцией Украины. Осуществляется попытка ввести понятие "особый период" как эвфемизм для смягчения режима военного положения для проведения выборов. Однако, любые электоральные процедуры во время действия правового режима военного положения являются неконституционными. Даже при условии политической целесообразности, специальное законодательство не может заменить конституционную предпосылку прекращения военного положения как необходимое условие избирательного процесса. Поэтому недопущение вакуума легитимности является приоритетной задачей следующих выборов.

Ключевой особенностью мандата группы является разработка законодательства для конкретного случая , которое будет иметь одноразовое применение с экстраординарными нормами. Первые ожидания по наработке проекта в сжатые сроки оказались невыполнимыми. Как с политической, так и с правовой точек зрения проведение "быстрых" выборов невозможно. Легитимность поддерживается через соблюдение процедур, правовую определенность, конституционность, а не через факт голосования.

Для оппозиции Рабочая группа выступает механизмом предотвращения потенциальной узурпации власти через использование административного ресурса, "Единого марафона" и платформы "Дія" с целью закрепления политической власти. Для власти же это инструмент распределения ответственности с привлеченной общественностью и нивелирования критических замечаний от политических партнеров.

Деятельность Рабочей группы не происходит в вакууме. Украина находится под мощным давлением внутренних и внешних факторов, которые часто являются взаимоисключающими.

С одной стороны европейские страны видят в выборах необходимость обновления мандата, подтверждения демократического имиджа, но не учитывают все организационные и безопасностные риски их проведения во время войны. С другой стороны отдельные парламентарии указывают на недопустимость проведения выборов под давлением международных партнеров.

Поэтому украинская власть вынуждена балансировать между желанием удовлетворить партнеров и пониманием катастрофических последствий преждевременных выборов.

Надеемся, что Рабочая группа на этом этапе сможет хотя бы систематизировать все вызовы, которые сформировало настоящее, а их структурирование в рабочих группах станет попыткой поиска адекватных путей решения, в том числе с учетом позиций и рекомендаций Венецианской комиссии и Европейского суда по правам человека.

Итак, постановка этих вопросов должна стать фундаментом для дальнейшего их решения и трансформации в законотворческий процесс.

* * *

Бесспорно то, что выборы являются фундаментальным вопросом создания государства.

Проблемы будущих выборов невозможно даже очертить в одном исследовании, но уже сегодня становится понятным, что они не решатся путем принятия простых решений, в частности дискуссия уже идет вокруг:

• перестройки архитектуры Государственного реестра избирателей;
• учета миграции (как внутренней, так и внешней) и создания механизмов голосования по месту пребывания без изменения избирательного адреса, или же упрощенной процедуры его изменения;
• разногласий по онлайн голосованию и обеспечении тайны голосования, которые актуализируют другие вопросы:
• невозможность открыть тысячи участков за рубежом;
• обеспечение избирательных прав по меньшей мере трети электората с неактуальными данными в Реестре;
• доверие общества к цифровым системам и риск формирования "контролируемой электоральной среды";
• как предотвратить подкуп избирателей, административный, семейный и другие формы принуждения, в частности в воинских частях, на оккупированных территориях и в местах лишения свободы;
• института "электоральной люстрации" и возможности участвовать в избирательном процессе подсанкционных политиков;
• обеспечение равных условий военным и гражданским и избежание политизации армии;
• прозрачности финансирования политических сил и тому подобное.

Это далеко неполный перечень вопросов, главным среди которых является готовность к компромиссам. Послевоенные выборы будут самым дорогим и сложным административно-политическим проектом в истории независимой Украины, и простых решений очевидно не существует.

Правила выборов должны стать результатом широкого консенсуса, а не продуктом политической целесообразности одной силы. В противном случае, поспешные выборы станут не актом восстановления демократии, а катализатором внутренней дестабилизации.

Кроме того, любая модель выборов, которая не будет опираться на конституционно согласованный консенсус, несет в себе системный риск делегитимации как на национальном, так и на международном уровне.

Владимир Богатырь, адвокат, заслуженный юрист Украины