Верховенство права в переговорах с ЕС: почему компромиссы невозможны

В общественном восприятии европейская интеграция часто сводится к перечню шагов и критериев, которые нужно выполнить, чтобы приблизиться к членству в Европейском Союзе. Однако в сфере верховенства права такая логика ошибочна.

Для Европейского Союза верховенство права — это прежде всего целостная конструкция. Гармонизация законодательства создает нормативный фундамент, практическое применение наполняет его реальным содержанием, а устойчивость и необратимость реформ формируют доверие к институтам.

Итак, в переговорах о вступлении в ЕС верховенство права — это не "раздел" и не набор формальных критериев, а тест на доверие к государству. От того, как Украина сдаст этот тест, зависит не только темп переговоров, но и качество государства, которое мы строим.

Именно поэтому прогресс в сфере верховенства права определяет динамику всего переговорного процесса — и здесь компромиссы невозможны.

Кластер 1 ("Основы"): ядро переговоров

В переговорной архитектуре ЕС вопросы верховенства права сосредоточены в Кластере 1 "Основы". Этот кластер открывается первым и закрывается последним — и именно он определяет темп продвижения по всем другим направлениям переговоров.

В случае ухудшения ситуации в сфере верховенства права Европейский Союз может приостановить движение по другим кластерам или пересмотреть уже достигнутый прогресс.

Поэтому Кластер 1 — не технический этап, а структурное ядро переговорного процесса, где формируется доверие к государству как к партнеру, способному обеспечивать устойчивость реформ. В то же время в Украине эту роль часто недооценивают – воспринимают как один из многих переговорных блоков, а не как элемент, от которого зависит ход всего процесса.

Что в этом процессе является безусловным и не является предметом торга

В процессе вступления в ЕС переговоры неизбежно сводятся к главному: какие базовые требования в сфере верховенства права не подлежат политическому торгу.

Среди них прежде всего речь идет о независимых судах, решения которых государство выполняет даже тогда, когда они для него "неудобны". Такая независимость должна обеспечиваться практическими гарантиями — защищенностью судей от давления, отсутствием избирательного применения дисциплинарных процедур и неукоснительным исполнением судебных решений.

Не менее важна предсказуемость правосудия, когда одни и те же правила применяются ко всем независимо от статуса, должности или политической целесообразности.

Отдельное значение имеют эффективные антикоррупционные механизмы. Речь не только о наличии институтов или формальных процедур, а о реальной способности государства предотвращать злоупотребления властью, выявлять такие правонарушения и обеспечивать привлечение к ответственности без избирательности.

Принципиальными составляющими являются также подотчетность власти и эффективная правовая защита. Речь идет о том, имеют ли граждане реальную возможность обжаловать неправомерные решения органов власти в независимом суде, воспользоваться правом на их пересмотр и в конечном итоге добиться исполнения судебного решения.

Это не полный перечень, но именно эти элементы формируют основу верховенства права — не как абстрактной ценности, а как ежедневной практики взаимодействия гражданина с государством.

Опыт стран-кандидатов: что он означает для Украины

Для Украины опыт стран-кандидатов в переговорах о вступлении не менее важен, чем сама методология расширения. Ведь именно эти примеры демонстрируют, как ЕС на практике отличает формальный прогресс от реальных изменений и что влияет на дальнейшую динамику переговоров.

Показательным примером является Хорватия. Так, в процессе выполнения раздела 23 (который сегодня входит в Кластер 1 "Основы") страна столкнулась с требованиями, которые на тот момент были беспрецедентно жесткими для процесса присоединения. Европейская комиссия оценивала не только принятие законов, но и первые убедительные результаты их применения — независимость судов, реальные антикоррупционные расследования, приговоры по делам высокого уровня и эффективность прокуратуры. Таким образом, на финальном этапе ключевым стало не формальное выполнение критериев, а способность государства продемонстрировать устойчивую практику их реализации. Именно эта практическая способность обеспечила успешное завершение переговоров.

В то же время хорватский кейс выявил структурную уязвимость предыдущей методологии расширения, при которой формальное выполнение критериев не гарантировало устойчивости реформ после вступления. Этот опыт был учтен в дальнейшей эволюции переговорной методологии Европейского Союза и переходе к усиленной условности в сфере верховенства права — с акцентом на длительную оценку практики, убедительные результаты правоприменения и сохранение достигнутого прогресса до момента приобретения членства.

Черногорский опыт показал другое: даже страна, которая долгое время была лидером переговорного процесса, может потерять прогресс, если верховенство права перестает быть внутренним политическим приоритетом.

Начав переговоры о вступлении еще в 2012 году, страна первой среди стран Западных Балкан открыла разделы 23 и 24 — ключевые для сферы верховенства права — и в течение нескольких лет демонстрировала стабильную динамику евроинтеграционного движения. Однако во второй половине процесса стало очевидно, что формальная гармонизация законодательства не является достаточным условием продвижения. При отсутствии устойчивой политической воли и убедительных результатов правоприменения прогресс в сфере верховенства права постепенно теряет динамику.

Иным путем пошла Албания – сложным, но системным. Судебная реформа, начатая в 2016 году с принятием конституционных изменений и запуском масштабной проверки добропорядочности судей и прокуроров, предусматривала глубокую институциональную перезагрузку судебной власти и сознательно допускала временное ослабление ее функционирования — как цену за долгосрочную очистку системы. Однако именно последовательность и необратимость таких изменений стали ключевыми факторами доверия к способности государства обеспечивать устойчивость реформ.

Итак, опыт стран-кандидатов дает основания для вывода, что гармонизация законодательства необходима, но сама по себе еще не создает результата. Даже достигнутый прогресс может быть утрачен, а сложные институциональные решения иногда становятся необходимой инвестицией в долгосрочное доверие. Таким образом, ключевым в переговорах является не сам факт изменений, а их устойчивость во времени.

Украина: под усиленным вниманием

Сегодня Украина не является страной, отстающей в переговорном процессе. В то же время она находится под более пристальным вниманием, чем большинство стран-кандидатов — из-за масштаба государства, войны и собственной амбициозной цели быстрого продвижения к членству.

После открытия переговоров Украина перешла от политических деклараций к формированию внутренней рамки реформ в сфере верховенства права. В мае 2025 года была утверждена Дорожная карта по вопросам верховенства права — стратегический документ с четким перечнем законодательных, институциональных и практических изменений.

Горизонт ее выполнения — конец 2027 года. Это амбициозный срок, который требует не только технической работы, но и высокого уровня политической воли, скоординированных усилий всех ключевых стейкхолдеров, институционального лидерства и готовности брать ответственность за сложные и часто политически чувствительные решения.

Война не является причиной для того, чтобы откладывать изменения

Война всегда ставит государство перед выбором приоритетов. Один из самых сложных — как обеспечить дальнейшее внедрение изменений в сфере верховенства права в условиях длительного военного положения.

Европейская логика исходит из противоположного: война не может быть основанием для снижения стандартов верховенства права — наоборот, именно в условиях чрезвычайных вызовов эти стандарты становятся критически важными. В военное время государство закономерно получает расширенные полномочия. Поэтому вопросы подотчетности, контроля и правовой определенности выходят на первый план.

Для Украины это означает, что реализация Дорожной карты по вопросам верховенства права должна быть реальным политическим приоритетом для всей системы государственной власти. Речь идет не только об ответственности правительства как органа, который ее утвердил, а о скоординированном участии парламента, органов правосудия и других институтов, от которых зависит качество и темп ее внедрения.

В этих условиях реформы в сфере правосудия стоит рассматривать не как дополнительное бремя, а как институциональный фундамент государственной устойчивости.

Доверие граждан — финальный критерий членства

Если смотреть на процесс евроинтеграции целостно, он не сводится только к задекларированному политическому курсу. Это процесс ежедневных выборов — в законодательстве, в правоприменении, в отношении государства к гражданину. Именно эти выборы формируют реальную траекторию движения к Европейскому Союзу и определяют уровень доверия к государству — как внутри страны, так и со стороны ЕС.

В конечном итоге внутреннее измерение доверия становится определяющим. Оно формируется не в отчетах для партнеров, а в ежедневном опыте взаимодействия гражданина с государством. Там, где работает независимый суд, где правила одинаковы для всех, где власть не избегает ответственности, а верховенство права перестает быть внешним требованием и становится общественной нормой. В этот момент верховенство права превращается во внутренний выбор.

Для Украины это означает принципиальную вещь: европейская интеграция не произойдет "авансом". Она зависит от того, станут ли реформы внутренним выбором государства. Именно здесь заканчиваются компромиссы — и начинается доверие.

Оксана Цимбровская, руководительница Проекта ЕС "Право-Justice"