ОПК Украины в режиме текущих решений и дрейфа. Почему так дальше быть не может

В то время как сообщество оружейников приветствует принятое правительством постановление о запуске механизма контролируемого экспорта вооружения и военной техники (ОВТ), предлагаю затронуть более масштабную и принципиальную проблему — среду, которая напрямую влияет на функционирование частного производителя оружия, а именно запутанность системы государственного управления в оборонной сфере и, как следствие, отсутствие целостной долгосрочной политики.

Ожидается, что даже самый лучший документ о регулировании экспорта не решит, а лишь осветит проблему отсутствия в Украине правильного взаимодействия субъектов, отвечающих за оборонно-промышленный комплекс (ОПК) и смотрящих на его развитие дальше, чем на год вперед.

Само возникновение вопроса об открытии экспорта стало прямым следствием отсутствия долгосрочного государственного планирования в сфере ОПК.

В 2022–2024 годах многие люди и компании перешли в военно-техническую отрасль, справедливо прогнозируя спрос на свою продукцию в затяжной войне на истощение. В то же время государству не удалось в полной мере рассчитать собственную способность закупать ОВТ, из-за чего возник эффект неиспользованного производственного потенциала: инвестиции вложены, а отдача непропорционально мала.

Готовность стран Европы покупать продукцию украинского ОПК в интересах Сил обороны Украины решила проблему лишь частично. Поэтому единственным адекватным способом уравновесить предложение и спрос был экспорт. Хорошо, что здравый смысл возобладал. Но от реактивного подхода государство должно перейти к проактивному, продуманному управлению этой сферой.

Что мы имеем сегодня в государственной политике в сфере ОПК? Если коротко — она фрагментирована и далека от целостности, комплексности и долгосрочности.

Главная причина не в том, что не хватает воли, а в том, что четко не определены зоны ответственности между ключевыми игроками.

Наследие ликвидированного министерства

Ликвидация Министерства по вопросам стратегических отраслей промышленности, просуществовавшего с 2020 по 2025 год, поставила крест на уникальном украинском эксперименте.

Попытка создать отдельный центральный орган исполнительной власти, ответственный за разработку и реализацию политики в сфере ОПК, не принесла результата, на который надеялись её сторонники вначале, а структурные подразделения и кадры вошли в состав Министерства обороны Украины (МОУ).

Таким образом, Украина возвращается к привычной для стран НАТО модели, где целостная политика в сфере ОПК формируется на основе качественного взаимодействия нескольких игроков: оборонного ведомства, ведомства экономической политики (у нас это Министерство экономики), главного координатора межведомственного взаимодействия (Совет национальной безопасности и обороны Украины, СНБО) и остальных заинтересованных органов — при консолидирующей роли Президента как верховного главнокомандующего. Ключевым моментом здесь является именно наличие эффективного взаимодействия, и именно его сегодня не хватает.

Минобороны задает тон лишь в краткосрочной перспективе

МОУ в настоящее время является главным органом, который одновременно и формирует, и реализует государственно-промышленную, военно-промышленную политику и политику в сфере ОПК, закупая ОВТ в интересах Вооруженных Сил Украины (ВСУ).

Фактически приоритеты и плановые объемы закупок определяют, чем и как будет жить ОПК: что производить, в какие мощности инвестировать, какие направления сворачивать.

Однако речь идет о текущих закупках с горизонтом планирования, который фактически ограничен одним годом, несмотря на все усилия и декларации. Производитель не может строить пятилетнюю стратегию, опираясь на годовой контрактный цикл планирования закупок.

В то же время Департамент военно-технической политики и развития ОВТ, который должен был бы заниматься именно долгосрочным планированием потребностей, длительное время остаётся без руководителя. Компании, конечно, могут прогнозировать спрос самостоятельно, на свой страх и риск, — но это работает эффективно, когда есть синергия с органами власти.

Кроме того, согласно практике стран НАТО, один и тот же орган исполнительной власти не может одновременно и формировать политику, и сам её реализовывать — это разные функции, которые сознательно разделяют.

Отдельные заместители и советники в МОУ курируют отдельные темы военно-технического сотрудничества (ВТС), такие как международная кооперация, — но такое распределение функций не позволяет системно выстраивать процессы в сфере развития ОПК.

Минэкономики — кандидат на второстепенные роли

Министерство экономики сегодня играет в этих вопросах скорее второстепенную роль. Это обусловлено объективными причинами: доля государственных компаний в украинском ОПК сокращается из года в год, а основные научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР) финансируются через текущие закупки или через кластер оборонных технологий Brave1.

Точечно обсуждаются идеи сделать Минэкономики главным игроком в вопросах рамочных условий работы ОПК, и они логичны: производство ОВТ — пусть и специфическая, но экономическая деятельность, требующая от государства четких нормативных рамок. Да и сама военно-техническая политика (ВТП) является частью более широкой промышленной политики государства — с точки зрения приоритетов, кадров и финансирования.

СНБО — координатор одного направления

Среди заместителей секретаря СНБО всегда есть тот, кто курирует вопросы ВТС и военно-технической политики во всем их многообразии и глубине. Сегодня внимание соответствующих лиц приковано прежде всего к налаживанию экспорта путем его нормирования, а также к разработке и подписанию соглашений Drone Deals как инструмента ВТС.

Но роль СНБО как ключевого координационного органа не может сводиться только к этим вопросам. Именно СНБО по своей природе должен координировать участие всех органов и формирований сектора безопасности и обороны, имеющих отношение к военно-технической политике. А таких структур больше, чем принято думать: например, в системе Министерства внутренних дел (МВД) есть ряд формирований, которые своими закупками ОВТ также определяют повестку дня отрасли.

Без органа, который держит всю картину в целом, каждый игрок оптимизирует свою долю, а система в целом остаётся несбалансированной.

Парламент и Президент: контроль и внимание, которых не хватает

Не стоит забывать и о парламенте с его нормотворческой функцией, а также о профильном комитете с двумя важными подкомитетами — по вопросам оборонных закупок и по вопросам оборонной промышленности и технической модернизации. Именно здесь должны формироваться законодательные рамки отрасли и осуществляться парламентский контроль. Пока что и контролирующая, и нормотворческая роль депутатов в этих вопросах могла бы быть более системной и основательной.

И, наконец, — Президент Украины, который напрямую и через Офис причастен к разработке и реализации ВТП: без этого не может быть и речи о качественном выполнении его функций в сфере безопасности и обороны.

Искренний интерес Президента к национальным разработкам ОВТ заметен. Но и здесь речь идет скорее о текущей работе, которая отнимает большую часть времени и внимания, и о ближнем горизонте планирования. Внимание есть, а стратегической рамки, в которую это внимание и точечные проекты вписывались бы, нет.

Чего не хватает и что с этим делать

Сложите всё вышеперечисленное вместе — и увидите картину: несколько центров влияния, каждый со своей логикой и своим горизонтом, и ни один из них не охватывает стратегию целиком. Именно эти органы в рамках межведомственного взаимодействия, с привлечением частного производителя, и должны были бы дать то, чего нет, — отдельную целостную стратегию военно-технической политики. Она же должна ответить на конкретные вопросы:

• каковы приоритеты развития и производства ОВТ, например, на следующие пять лет — и для закупок в интересах Сил обороны, и для экспорта;
• как обеспечить отрасль всем необходимым — кадрами, средствами, комплектующими, нормативной базой;
• какую роль во всём этом играет военно-техническое сотрудничество с партнёрами и его роль в ВТП.

Отсутствие такой политики можно было оправдать максимальной неопределённостью 2022–2023 годов. Но сегодня — аргументов уже нет. Понятно, что ВТП не существует в вакууме: она является производной от Стратегии национальной безопасности и оборонной стратегии, которые сейчас должны обновляться. Но уже на этапе формирования этих основополагающих документов должно закладываться видение ВТП, которое затем детализируется в профильном документе. Эту возможность — момент обновления стратегий — упустить нельзя.

Если Украина действительно хочет сделать военно-техническую промышленность одним из столпов национальной экономической модели в ближайшие 3–5 лет, то нынешний импровизированный подход и ряд отдельных решений должны быть заменены единой государственной политикой — четким ориентиром для частного производителя.

В противном случае нас ждут побочные эффекты, которые уже невозможно решить простыми рыночными механизмами: релокация производств, отток кадров, недополученные инвестиции.

Чтобы качественно распоряжаться ограниченными ресурсами и органично расти, производитель нуждается в реалистичной, совместно разработанной государством стратегии развития на пять лет вперед и механизмах её реализации — с учётом как наших стратегических задач, так и ограничений.

Без этого мечты о милтех как опоре новой экономической модели так и останутся мечтами. Технологические Силы Украины (ТСУ) и компании, которые представляет наша ассоциация, готовы присоединиться к этому процессу.

Слово за государством.

Анастасия Мишкина, исполнительный директор Технологических Сил Украины