Правительство на выход: во что обходятся Украине постоянные кадровые перестановки?

До первой годовщины правительства Юлии Свириденко оставалось пять дней. Вместо публичной оценки его работы президент Владимир Зеленский объявил об изменении политической стратегии и кадровых перестановках в правительстве. Уже на следующий день премьер-министр подала в Верховную Раду заявление об отставке, после чего парламент ее поддержал. Это означает, что в отставку уходит автоматически весь состав Кабмина.

Причин таких изменений общество так и не услышало. Остаётся только догадываться, справилось ли правительство со своими задачами, по каким критериям его оценивали. И высказывать предположения об изменении государственных приоритетов или же о попытках спасти репутацию и рейтинги…

Сюрпризом такие новости стали и для тех, кто должен придать юридическую силу этим решениям — народных депутатов. По их словам, они узнали об обновлении правительства из постов президента в соцсетях и СМИ.

Эта история в очередной раз подчеркнула не только недостаток коммуникации между ветвями власти, но и продемонстрировала разрыв между предусмотренной законом ролью парламента и реальной практикой, в которой политическая инициатива сосредоточена вокруг президента.

Соблюдение процедуры и прозрачность решений — это способ понять, кто, как и почему принял решение и кто будет нести за него ответственность. От того, как происходят кадровые изменения, в частности в правительстве, зависит не только доверие к новым назначениям, но и способность государства эффективно работать даже после смены людей. Рассмотрим, о чём свидетельствуют эти процессы и какие последствия они могут иметь для государства.

Кто должен решать, справилось ли правительство

Президент Украины не может единолично нанять или уволить Кабинет министров. Премьер-министра, министров обороны и иностранных дел назначает Верховная Рада по представлению главы государства. Остальных членов правительства — по представлению премьера.

Правительство подотчетно Президенту и Парламенту, но подконтрольно и подотчетно именно Верховной Раде. Именно она должна оценивать Правительство не только в день его отставки. На протяжении всей работы Кабмина депутаты должны проверять выполнение обязательств, заслушивать министров, анализировать решения, требовать объяснений и т. д. И в конечном итоге — делать вывод, справляется ли исполнительная власть со своими задачами.

То есть при надлежащем парламентском контроле оценивать Кабмин должны не в замкнутом кругу политического руководства. Это должны делать именно народные депутаты.

Но это сложно делать в системе, где ключевым центром принятия решений является Президент — как в представлении чиновников, так и зачастую самих народных депутатов. В такой конфигурации вопрос подотчетности остается открытым: зачем отчитываться перед Парламентом, если фактически не он определяет твою министерскую судьбу? И хотя инструменты парламентского контроля существуют, на практике они не обеспечивают ответственность правительства перед Верховной Радой.

В результате общество получает политический вердикт — без публичного анализа работы Кабмина, четких выводов и объяснений, что именно должно измениться с приходом нового состава.

В то же время проблема не только в том, что депутаты не оценивают правительство системно. Их могут отстранить и от выработки кадровых решений, которые впоследствии они должны были бы поддержать своими голосами.

Технические исполнители президентского решения?

По закону правительство формируется при участии президента, Верховной Рады и кандидата на пост премьера. Неформальные переговоры — привычная часть демократического процесса. Проблема возникает, когда они полностью подменяют содержательную и открытую процедуру, а парламент становится лишь техническим исполнителем решения, принятого в другом месте.

На данный момент неизвестно, проводились ли консультации с парламентскими комитетами до объявления о перестановках и кто готовил список кандидатов. Открытым также остается вопрос: делили ли между собой Президент, будущий Премьер-министр и парламентское большинство право предлагать кандидатов на должности и как они это делали?

Судя по публичным и кулуарным реакциям, депутаты не получили объяснений относительно причин кадровых изменений в правительстве. Это делает парламентариев заложниками ситуации, а впоследствии и ответственными перед обществом за кадровые перестановки, на которые они имели ограниченное влияние или не имели его вовсе. Ведь их голоса превращают инициативу Президента в решение о назначении.

Поддержка предложенных Президентом кадровых изменений станет неформальным вотумом доверия президентской стратегии. В то же время ответственность за принятое решение невозможно полностью возложить на Президента и его команду.

Читайте также: Когда правительство меняет не парламент. Главный урок отставки Свириденко

Оценить невозможно: правительство без утвержденной программы

Символично, что отставка Свириденко совпала с окончанием годового срока ее работы — аналога годового иммунитета от отставки, если бы программа была принята. Поэтому даже если бы власть решила объяснить отставку результатами работы правительства Свириденко, возникла бы другая проблема: по каким документам оценивать его работу?

Свою программу деятельности этот состав Кабмина представил в Верховную Раду в сентябре 2025 года. Её так и не одобрили. Соответственно, нет утвержденных парламентом целей, по которым можно оценивать эффективность правительства.

Конечно, можно проанализировать планы приоритетных действий, государственный бюджет, выполнение международных обязательств, подготовленные законопроекты и публичные обещания. Но основой такой оценки станут в основном публичные обещания, которые не носят обязательного характера и не устанавливают ответственных.

Без утвержденной Программы отставка правительства не завершает полноценный цикл ответственности. Правительство просто меняется. Но общество не видит пробелов, которые нужно устранить. Они теряются среди домыслов и слухов.

Поэтому первоочередной задачей нового Кабмина должна стать подготовка полноценной Программы деятельности с измеримыми целями, сроками и ответственными органами. Её нужно публично представить и своевременно подать в Верховную Раду. Утверждение Программы деятельности даст новому правительству годовой иммунитет от отставки, а депутатам и обществу — понимание, за что именно Кабмин отвечает и по каким критериям его будут оценивать.

Цена реорганизации: как не потерять институциональную память

Асимметрия влияния и ответственности — лишь одна сторона кадрового перезапуска. Другая — его цена для системы государственного управления.

Кадровые перестановки в Украине регулярно сопровождаются изменением самой архитектуры исполнительной власти. Министерства объединяют, разделяют, переименовывают, а их функции передают от одного органа к другому.

Объявить о таком решении можно за один день, однако его реализация длится месяцами. Как правило, это занимает полгода. В это время министерство работает, но значительная часть его ресурсов уходит на восстановление и налаживание процессов.

Министерство национального единства является хорошим примером плохой управленческой практики в виде "министерства-полгода". В то время как ресурсы Украины ограничены, было потрачено немало средств на безрезультативный эксперимент.

Реорганизация требует нового положения о министерстве, распределения функций, сфер ответственности, сотрудников, бюджетов и т. д. Часть решений приходится заново согласовывать с другими органами.

Поэтому часть первого года работы нового правительства вновь может уйти не на реализацию политики, а на внутреннюю перестройку. Даже компетентная команда не способна мгновенно компенсировать потерянное время, разорванные рабочие связи и необходимость заново налаживать процессы. И чем сложнее очередное переформатирование, тем важнее становится надлежащая передача дел от предыдущего правительства преемникам.

От её качества зависит, сможет ли новый Кабмин продолжить уже начатую работу или снова будет тратить месяцы на воссоздание контекста, пересмотр проработанных решений и формирование собственных команд. Именно поэтому настоящее наследие правительства — это не только перечень успехов и провалов или заключительное обращение премьера, а понятная картина того, в каком состоянии государство передает ключевые направления политики новому руководству.

Одним из инструментов такой передачи могут стать переходные книги для нового премьера и каждого министра. В них должны фиксироваться текущее состояние дел, критические сроки выполнения обязательств, законопроекты и подзаконные акты, находящиеся в работе, возможные риски и т. д. Отдельно необходимо обозначить процессы, которые нельзя останавливать из-за смены руководства, и решения, которые нельзя откладывать.

В Украине уже была попытка внедрения такой практики, которая, к сожалению, не прижилась. Как инструмент надлежащего управления она позволяет не утратить память при смене руководителя, а парламенту — оценить, являются ли предложенные новым Кабмином меры новаторской инициативой, а что — продолжением работы, начатой предшественниками.

Читайте также: Почему Украине нужна модернизация госуправления, а не просто смена лиц

Законопроекты, которые уйдут вместе с правительством

Смена правительства заставит часть правительственных законопроектов начать парламентский путь заново. Речь идет обо всех 142 законопроектах (подсчитано на основе открытых данных), внесённых Кабмином Свириденко и не принятых за основу в первом чтении. Для парламента это означает фактически новый цикл работы: рассмотрение в комитетах, подготовка заключений и еще одно первое чтение.

Предыдущая работа не теряется полностью, но повторное прохождение процедуры потребует времени. Это может замедлить ряд процессов, от которых часто зависит выполнение евроинтеграционных обязательств и получение международной финансовой поддержки Украиной. Поэтому в процессе кадровых перестановок важно сохранить также способность ежедневно выполнять сотни взаимосвязанных задач, не возвращаясь постоянно к тому, с чего начинали.

Между политической целесообразностью и способностью

Кадровые перестановки иногда действительно необходимы. Структуру исполнительной власти имеет смысл пересматривать, если она не приносит результата. Но любое такое решение имеет свою цену: время, ресурсы, потеря темпа выполнения международных обязательств, повторная налаживание процессов и риск новых кризисов.

Во время войны этих ресурсов у нас мало. Поэтому любые политические решения следует оценивать не только через призму политической целесообразности или ради удовлетворения собственных политических амбиций, но и с точки зрения реалистичности их внедрения.

Даже самая благородная цель не освобождает власть от обязанности объяснить обществу причины кадровых решений, то, какой будет государственная политика после смены людей и что будет обеспечивать её стабильность, а также от соблюдения установленной законом процедуры. Ведь речь идет не только о стабильности государственных институтов, но и о доверии к власти и способности страны двигаться вперед без очередного возврата к исходной точке.

Но раз уж мы находимся на этапе формирования нового правительства, то хотя бы на этот раз нужно постараться сделать все правильно — с программой деятельности и без кардинальной перестановки министерств. Так новый Кабмин, возможно, избежит участи своего предшественника.

Владимир Скрипец, руководитель аналитического отдела Лаборатории законодательных инициатив