Історія одного законопроекту, який так хотів припинити рабство в ЗСУ
Отже, 4689.
Для тих, хто не в темі або забув, це законопроект, який направлений на припинення практики безстрокових контрактів для військовослужбовців ЗСУ. В оригінальному варіанті подавався під номером 3710 ще у грудні 2015 року.
Співпраця з МО і ГШ дозволила доопрацювати проект. Для швидшого просування позитивних змін було прийняте рішення відкликати 3710 і переподати законопроект того ж дня під номером 4689, вже з ширшим авторським складом, а відповідно і з більшою підтримкою.
Суть законопроекту лишилась та сама:
– прибрати термін "контракти до кінця особливого періоду";
– забезпечити можливість військовослужбовцям, які прослужили півтора роки за такими контрактами, звільнитися в запас;
– надати можливість укладати контракти на 6, 12 або 18 місяців за бажанням військовослужбовця.
Підтримка законопроекту з боку ГШ і МО, а відповідно й профільного Комітету з питань національної безпеки і оборони гарантувалася лише за умови, що законопроект стосуватиметься тільки контрактів з формулюванням строку "до кінця особливого періоду" – а це приблизно 20-ти тисяч контрактників, які мали на руках такі вічні "трудові договори".
В Міноборони неодноразово підкреслювали і перепідкреслювали, що звільнення контрактників, які укладали контракти до особливого періоду, неможливе. Принаймні, не у форматі одномоментної негайної акції. У ході дискусій звучали обіцянки розробити поетапний план звільнення, ротації тощо. Хоча це все не є й ніколи не було принциповим для військовослужбовців, які уклали контракти до 15 квітня 2014 року. Чому – пояснення трохи згодом.
А поки повернемось до зусиль, які довелось докласти співавторам законопроекту для його просування.
Отже, те, що законопроект неодноразово включався в порядок денний ВРУ, ще зовсім не означало, що його виносили на голосування. Лише після чисельних брифінгів спільних з представниками ГШ ЗСУ та громадськістю, коментарів у ЗМІ, публікацій, вдалося винести 4689 на голосування, у буремному хаосі тижня перед канікулами.
Останній пленарний тиждень перед канікулами
Чи буде законопроект проголосований, чи ні, до останнього лишалось загадкою, адже не було відомо, чи зберуться депутати. Так само, у найкращих традиціях української законотворчості, за кілька днів до запланованого голосування надійшли додаткові пропозиції з Генштабу.
Згідно останніх підрахунків, провести звільнення навіть 20 тисяч контрактників в найкоротші терміни виявилось неможливим та ризиковим для забезпечення укомплектованості військових частин на передовій. Тому ГШ просили внести фразу, що закон набирає чинності з 1 березня 2017 року. Були запропоновані і деякі уточнюючі поправки щодо строків служби, але загалом ГШ провів активні перемовини з Комітетом безпеки й оборони щодо внесення з голосу поправки саме щодо відтермінування чинності законопроекту.
Яке ж було здивування, коли доповідати позицію комітету вийшов народний депутат Тарас Пастух, який виступив з поправкою щодо надання можливості на... негайне звільнення всім контрактникам, які переслужили строки зазначені в контракті.
Напружена ситуація під куполом, чітке розуміння, що до кінця року кворум більше не збереться, надія більше 20-ти тисяч військовослужбовців на справедливість – це всі ті причини, які спонукали співавторів законопроекту наполягати на проведенні голосування.
Згідно рекомендації Комітету з питань національної безпеки і оборони, законопроект був проголосований за основу і в цілому.
З поправкою.
Поправка Пастуха
Поправка, яка не була погоджена Комітетом і яка в свій час отримала чітке заперечення від Міністерства оборони, викликала негайну реакцію депутатів фракції БПП. Іван Вінник навіть взяв на себе сміливість подати проект Постанови про скасування результатів голосування, як такого, яке відбулося з порушенням регламенту.
Дійсно, крім того, що поправку не було обговорено в Комітеті, є ще й певні нюанси з внесенням змін до законопроектів з голосу. Регламент ВРУ не передбачає такої можливості, оскільки така процедура суперечить порядку голосуванню за поправки, закріпленому у статті 45 Регламенту. Тим не менш, заради прискорення процесу величезна кількість законів приймається саме з таким порушенням. Це означає, що, в принципі, можна говорити про нелегітимність левової частини законопроектів.
Втім, постанова про скасування результатів голосування "не прижилась". У той же день депутат Вінник подав заяву про відкликання Постанови (причини різні, в тому числі чисельні погрози з боку військовослужбовців через соціальні мережі та дзвінки на особистий телефон).
Однак, кілька моментів стали чітко зрозумілими:
1. В Адміністрації президента бачити законопроект не хочуть, оскільки це ставить президента в незручне становище. З одного боку, як головнокомандуючий, президент повинен дбати про обороноздатність армії. Підписати законопроект у цьому випадку означає підписати смертний вирок ЗСУ. З іншого боку, як політичний лідер, Петро Олексійович дбає і про рейтинги, і про електорат. А підписати законопроект означає прийняти непопулярне рішення, яке вартуватиме підтримки народу.
2. Принцип "хотів як краще, а вийшло як завжди" ніхто не відміняв. Бажаючи викоренити несправедливу і дещо нелогічну практику безстрокових контрактів і таким чином врятувати всіх, депутат Пастух не врахував інтереси національної безпеки і реальну ситуацію на фронті. Що є звичайно дивним, враховуючи, що сам Тарас Тимофійович служив добровольцем у 128 бригаді і мав би усвідомлювати всі наслідки і ризики такого рішення.
Обійшовши стороною переговори з ГШ та вироблення єдиного плану на звільнення, вирішення питання аж ніяк не приблизилось. Навпаки, склалася ситуація, за якої весь законопроект 4689 опинився на грані зриву.
Таким чином, шанс на припинення безстрокових контрактів знов став ілюзорним оазисом в пустелі.
У будь-якому випадку, Постанова про скасування зробила свою справу. Законопроект не потрапив на підпис до Парубія, а відповідно не був переданий в АП. Незважаючи на те, що була подана заява про відкликання, згідно регламенту Постанова вже була розписана на відповідні комітети (регламентний, безпеки і оборони і з питань бюджету). Тому, згідно того ж таки Регламенту, поки комітети не розглянуть Постанову, вони не можуть розглядати заяву про відкликання, а поки не розглянуть заяву про відкликання, діє постанова, наявність якої не дає голові ВРУ підписати законопроект.
Оскільки усі ці події відбувались в останні дні роботи Ради – логічно, що комітети вже не працювали, і розгляд Постанови відкладався до наступної сесії, яка мала зібратися не раніше 6 вересня.
Ідучи на канікули, депутати залишили 4689 в підвішеному стані разом з надіями десятків тисяч військовослужбовців на передовій.
Після канікул
Варіантів розвитку подій було багато, як і питань про легітимність кожного з них.
Були чутки, що секретаріат Комітету з питань національної безпеки та оборони подав голові комітету 2 варіанти законопроекту: один з поправкою, інший – без.
Були розмови про те, що заяви про відкликання Постанови насправді не було.
Розповідали й про те, що наче інші депутати готували власні Постанови про відкликання голосів.
Тим часом, Генштаб вже мав підготовлений проект президентського вето.
У перший тиждень роботи Ради на засіданні Комітету з питань безпеки і оборони було прийнято рішення підтримати постанову Вінника. Депутати, всі з яких голосували за законопроект і за поправку (!) – тепер одноголосно голосували за скасування результатів власного голосування.
Така різка зміна позицій змусила мобілізуватися організації матерів та дружин, які під керівництвом громадської активістки Анни Коваленко вирушили до Києва на пікет органів державної влади.
Цікавим нюансом стало те, що регламентний комітет, який був визначений головним по Постанові щодо скасування результатів голосування, не підтримав її, зокрема зваживши на заяву про відкликання пропозиції. А негативний висновок головного комітету означав, що Постанова на голосування не виноситься.
За таких обставин 13 вересня Парубій підписав законопроект 4689 та в той же день передав його на підпис президенту. Надія знову з'явилася.
Мами, які зібралися 15 вересня, вже виступали з прямим зверненням до президента з вимогою НЕ ветувати законопроект 4689. Результатом пікету стали переговори між учасницями пікету, Міноборони та АП. Мами наполягали на збереженні поправки. Представники Міністерства оборони говорили про необхідність відтермінування дати набрання чинності законопроекту до березня 2017 року.
Зійшлися на тому, що поправка лишається, а дата набрання чинності міняється.
Проте, коли стало відомо, що зміна дати набрання чинності тягне за собою процедуру ветування, матері вирішили повернутись до вимоги залишити поданий законопроект без змін.
Процедура ветування означає, що президент повертає закон депутатам, які мають 30 днів на опрацювання поправок президента в Комітет з питань національної безпеки і оборони та на голосування. Під час голосування депутати або приймають законопроект з правками президента, або голосують за відхилення цих поправок.
І знову виникає ситуація непевності: який з цих варіантів пройде? І чи не станеться так, що з порушенням регламенту законопроект просто застрягне в комітетах чи не виноситиметься на голосування?
Реакція президента
27 вересня 2016 року, чітко у в межах встановлених 15 днів, президент наклав вето на законопроект 4689. В Генеральному Штабі повідомили, що це був єдиний можливий варіант, враховуючи подане з голосу нововведення.
В соцмережах знову зазвучало слово "зрада!"
Проте, не такий страшний чорт, як його малюють.
На сайті ВР вказано, що законопроект повернуто з поправками президента. А це означає вже, що головнокомандувач не просто відхилив законопроект, а вніс свої пропозиції.
Тобто, швидше за все президент ветував саме поправку Пастуха і рекомендує перенести дату набрання чинності законопроекту на 1 березня 2017 року. Такий варіант цілком узгоджується з озвученою позицією Генштабу і дозволяє звільнити з контрактної служби заплановану кількість людей, не створюючи при цьому напруги для кадровиків та явної загрози обороноздатності.
Згідно Регламенту, Верховна Рада має 30 днів, щоб:
– або підтримати вето президента, тоді проект буде прийнятий у редакції, яку пропонує Президент – для цього треба 226 і більше депутатів;
– або подолати вето, тоді проект буде у редакції, яку прийняв парламент – для цього треба 300 і більше депутатів.
Гірший варіант, якщо Президент просто повернув законопроект з пропозицією "доопрацювати і подати на новий розгляд".
У такому випадку доведеться знову проходити весь шлях, описаний вище: заново реєструвати, проходити комітети, лобіювати винесення на голосування, отримувати погодження Генштабу, збирати необхідну кількість голосів.
Пройти процедуру вдруге – фактично нереально, адже, як мінімум, підірвана довіра з боку ГШ, а серед депутатів немає єдності щодо порядку вирішення питання.
Що не так з цією країною
Така велика увага історії одного законопроекту приділяється не даремно. Справа в тому, що подібні ситуації регулярно виникають з безліччю нормативних актів, які приймаються в нашій державі.
Поправка з голосу – це фактично думка одного депутата або групи депутатів. Думка, яка не пройшла оцінку ані Головного науково-експертного управління, ані профільного комітету.
На поправку не мають змогу відреагувати органи виконавчої влади чи інші суб'єкти, яких вона стосується. Через стислі часові рамки на висловлення позицій щодо законопроектів в сесійній залі, немає достатньо часу ні на обговорення, ні на аналіз поправки голосуючими.
Таким чином, зазвичай голосування за поправки з голосу можна назвати фактично голосуванням усліпу.
І тим не менше, депутати нехтують регламентом і приймають поправки з голосу задля прискорення прийняття того чи іншого нормативного акту.
Це означає, що в майбутньому такі законопроекти можуть бути скасовані Конституційним Судом, як нелегітимні і прийняті з порушенням вимог Конституції.
Намагань припинити практику усних поправок не було ще з боку жодного спікера українського парламенту.
У результаті маємо сформований звичай приймати недосконалі, а іноді й сумнівні закони.
Крім процедурних питань прийняття, законопроект 4689 ще раз підтвердив факт низької правової обізнаності населення та закритість органів державної влади в плані роз’яснень.
Справа в тому, що норма, яка автоматично продовжує дію контрактів понад визначений строк, набрала чинність лише у квітні 2014 року.
Згідно основоположних принципів права – закон зворотної сили немає. Тобто норма не розповсюджується на контракти укладені до квітня 2014 року і таких контрактників мали б звільняти по закінченню строку, вказаного в контракті. Відмова у такому звільненні може бути оскаржена в судовому порядку.
Проте, у своїх роз’ясненнях Міноборони посилається на Указ президента, яким затверджено Положення про проходження громадянами України військової служби у ЗСУ.
Підпункт 2 пункту 252 цього Положення зазначає, що під час особливого періоду військовослужбовці звільненню не підлягають і залишаються на службі понад встановлені строки.
Водночас, згідно ієрархії джерел права, закон має вищу силу над указами президента. Стаття 106 Конституції України безпосередньо передбачає, що "Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України".
У 2008 році Положення вже містило норму щодо неможливості звільнення в запас військовослужбовців з настанням особливого періоду. Враховуючи, що в законах відповідних норм не було, чи були у президента на той час повноваження встановлювати такі вимоги до військовослужбовців – це питання тлумачення, з яким варто звертатися до суду.
Однак, переважна більшість позовів, які стосуються теми "безстрокових" контрактів, не піднімають питання порушення принципу про незворотну дію законів у часі.
А судді, будучи обмежені позовними вимогами, приймають відповідні рішення не завжди на користь військовослужбовців.
У правовій державі саме таким шляхом мали б іти громадяни, чиї права порушують. В ідеальній державі в ЗСУ вже б давно були готові плани на звільнення, проведені співбесіди, в рамках яких пропонувались би нові умови служби з переукладенням нових контрактів.
Власне, це той шлях, який може бути обраний і сьогодні – оскільки значна частина контрактників вже все одно не повернеться до мирного життя. Причини тому і морально-психологічні, і матеріальні і патріотичні.
Усе, чого потребують військовослужбовці – це трохи визначеності у житті.
І наостанок. Доля законопроекту 4689 вирішиться днями, але подібних історій може бути ще дуже багато.
Українському суспільству та політикам варто задуматися над порядками, які історично усталилися, і над наслідками, які вони спричиняють.
Леся Василенко, голова ГО "Юридична Сотня", спеціально для УП
