Від уряду до президента: 7 указів як перші залпи політичного Бородіна
Вертикаль вітчизняної влади продовжує привчати українське суспільство до нових слів та інноваційних юридичних визначень.
Зокрема, сьогодні в політичний лексикон введено черговий такий неологізм – контрасигнація.
За своєю етимологією слово "контрасигнація" походить від латинських слів contra – "проти" та assigno – "ставлю печатку".
Відтак цим терміном називається процедура ставлення підпису посадовця на актах, які виходять від глави уряду або президента.
У політичному житті України, в Конституції, де не вживається відповідного терміна, зафіксована логіка узгодження документів, що виходять від глави держави.
Проте, оскільки в законодавстві не визначено порядку контрасигнації, виникає маса не так юридичних, як політичних та технологічних запитань стосовно того, яким чином належить реалізувати такі рішення, а власне, що є чинним, а що – ні.
Напевно, значущим є й той факт, що 7 указів президента повернуто до його Cекретаріату саме тепер, через півтора місяця після фактичного початку діяльності нового уряду.
Перші акорди, які сигналізували про зрушення легітимних процесів, спрямованих на послаблення можливостей запровадження і виконання політичних рішень президента, були взяті урядом 30 серпня, коли було внесено зміни до регламенту Кабміну.Уряд фактично відмовлявся виконувати доручення та розпорядження глави держави. Але ж дійсно, такої форми, як президентські доручення та розпорядження, не існує ні в Конституції, ні підзаконних актах.
Свого часу опозиція сильно дошкуляла Кучмі, критикуючи його за надання уряду безкінечних доручень та розпоряджень, які, проте, доводилося виконувати.
З 2004 року ні урядом, ані вертикаллю президентської влади нічого так і не було зроблено задля того, щоб легітимізувати вже усталену в практиці форму президентського впливу на політику. А сьогодні це зробити неможливо, адже втрачено час та важелі впливу на ситуацію.
Після внесення змін до урядового регламенту, новий Кабмін перейшов фактично в публічний наступ, що має на меті реальне звуження поля президентського впливу.
Щоправда, наразі йдеться, власне, вже не про кадрову політику чи про недотримання положень Універсалу, але про юридичні тонкощі.
Тож хоча нинішні події і видаються парадоксальними, вони є логічними. Щоправда, існують і деякі нюанси.
Адже незважаючи на те, що процедури контрасигнації не існує в українському писаному праві, але ж Конституцією, в принципі, визначено, що президентові належить узгоджувати свої рішення з урядом, хоч і не вказано в який саме спосіб.
Конституційні новації
Одним із плодів політичної реформи, що обмежила повноваження президента, стала конституційна зміна, яка проголосила: акти глави держави, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5, 18, 21, 23 цієї статті, скріплюються підписами прем'єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання (частина четверта статті 106 у редакції закону № 2222–IV (2222–15) від 8 грудня 2004 року).
Зокрема, пункт 5 статті 106 обумовлює, що глава держави призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав.
Пункт 18 гласить, що президент очолює Раду національної безпеки і оборони України: однак укази, видані за результатами її засідань, теж мають бути узгоджені з Кабінетом Міністрів та іншими органами виконавчої влади, на які покладається виконання завдань, що визначаються в цих документах.
Пункт 21 установлює право президента на прийняття в разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення в разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою.
Пункт 23 стосується рішень президента про утворення судів у визначеному законом порядку.
Обмін коментарями
Відповідно до цих конституційних змін 21 вересня урядом було повернуто до Cекретаріату президента 7 указів глави держави, виданих у серпні-вересні 2006 року. Після цього послідувала низка коментарів і контркоментарів.
20 вересня віце-прем'єр Дмитро Табачник заявив, що положення про контрасигнування актів президента закладено в Конституції.
За його словами, на засіданнях уряду неодноразово порушувалися питання про реалізацію в діяльності уряду положень частини 4-ї статті 106 Конституції щодо скріплення актів, виданих президентом на виконання своїх повноважень, підписами прем'єр-міністра та міністра, відповідального за їх виконання.
Таким чином, уряд виступає не проти змісту указів, але проти порушення процедури їх узгодження. Відтак документи повернуто з метою своєрідного "виховання".
Своєю чергою, 21 вересня глава Секретаріату Віктор Балога заявив, що укази президента України набувають чинності з дня їх офіційного оприлюднення.
Із цим не погодився прем'єр Янукович: "Процес, який відбувається в Україні – конституційна реформа, – це процес природний, іде розподіл повноважень, наповнення реформи змістом".
Щоправда, водночас він зауважив, що дуже важливе значення для впровадження цієї реформи матиме нова законодавча база, якої поки що нема. А висловлюючи свою думку про повернені укази президента, прем'єр додав: "Це робочий момент, ніякої сенсації тут немає".
Сам Ющенко прокоментував ситуацію так: "Президент підписує указ, що я і роблю, а далі прем'єр-міністр у певних випадках скріплює його своїм підписом. Я роблю свою роботу і приймаю рішення, решта – це технічна бюрократична процедура. Я думаю, що в уряді достатньо людей, які повинні забезпечувати виконання цієї процедури, а не робити національне шоу навколо цього".
В самому уряді не всі спромоглися дотриматися тактики ведення "неоголошеної війни". Зокрема, в офіційному коментарі міністр юстиції Зварич зазначив, що з часу прийняття Конституції процедура набуття чинності актами президента встановлена лише указом президента від 10 червня 1997 року № 503.
Проте вона не отримала законодавчого визначення, яке є необхідним з огляду на положення частини другої статті 19 Конституції, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відтак, за твердженням головного правника країни, процедура контрасигнації не має законодавчого визначення, що спричиняє неоднозначне розуміння її змісту та унеможливлює практику її застосування.
Тим більше, що й Основний Закон не встановлює конституційної процедури оприлюднення указів президента.
Отже, право повертати укази президента у зв'язку з порушенням неіснуючої "конституційної процедури їх оприлюднення" не надано жодній посадовій особі.
І до сьогоднішнього дня існуючий порядок оприлюднення указів, що застосовується з часу прийняття Конституції, не викликав у відповідальних посадових осіб жодного занепокоєння.
До речі, виникають запитання й у зв'язку зі змістом знехтуваних указів. Наприклад, повернуто указ про звільнення пана Макухи з посади посла України в Японії у зв'язку з переходом на іншу роботу.
Сьогодні він працює міністром економіки. Отже, доречно запитати: якщо указ нелегітимний, то чи може Макуха перебувати на посаді, яку він сьогодні займає?
Ситуація з поверненням указів, зрештою, знаменує початок урядом своєрідних "бойових дій" проти президента. Якщо так, то поле для президентського маневру ризикує стати дедалі вужчим.
Адже, наприклад, навіть укази, якими повинні затверджуватися рішення РНБОУ, як потенційного плацдарму впливу президента, можуть місяцями узгоджуватися в уряді, оскільки не існує чітких правових механізмів для реальної легітимації подібних рішень.
А, як доводить досвід, у нашій країні документи можуть "узгоджуватися" дуже й дуже довго.
На тлі мажорного початку бюджетного процесу, серйозного кадрового наступу на Київ представників донецького регіону, президент програє своєрідну битву за політичний вплив.
Проте для кого – для уряду чи для глави держави – нинішня ситуація виявиться "політичним Бородіним", продемонструє час.
А ще фаховість політичних діячів та їхнє уміння доводити до логічного завершення висунуті ініціативи – як політичні, так і законодавчі.
Адже навіть контрасигнація, легітимуючи укази, передбачає колегіальність та солідарність. Отже, відповідальність за їх імплементацію, в будь-якому разі, має лягати на уряд.
А оцінювання ефективності виконання указів і діяльності уряду загалом – на парламент, на більшість та на президента, який за Конституцією забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.
Зокрема й шляхом припинення дії актів Кабінету Міністрів з причини їхньої невідповідності вітчизняній Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду.
Анастасія Смагіна, аналітик Українського незалежного центру політичних досліджень, для УП
