Карфаген должен быть разрушен
Это заклинание мы упорно повторяем уже много лет, когда в очередной раз приступаем к разработке концепций, программ, законов и указов, на борьбу с коррупцией. Но принятые ранее законы и программы, будучи формально правильными, остались мертворожденными. Их создатели занимались имитацией борьбы с коррупцией.
Создать эффективную национальную программу борьбы с коррупцией можно только после объективного определения причин и предпосылок развития этой социальной болезни и определения эффективных средств и методов ее профилактики и лечения. Рецепты и программы, которые не опираются на научную методологию, а носят чисто популистский характер, не дают результатов.
Нет нужды вновь изобретать велосипед. Мировым сообществом уже выработаны и апробированы эффективные системы противодействия коррупции.
В частности, рекомендации Международного информационного центра по борьбе с коррупцией "Транспаренси Интернешнл" изложены в работе "Системы общегосударственной этики поведения", выпущенной в свет в 1996 году и переведенной на русский язык в 1999.
Мы обобщили и адаптировали к украинским реалиям наиболее принципиальные положения и выводы специалистов международного уровня и предлагаем учитывать их при разработке национальной системы этических норм поведения госслужащих. В этой связи интересно концептуально пересмотреть некоторые положения антикоррупционной программы в целом.
Политика: Украина находится на 106 месте по уровню коррумпированности, вместе с Казахстаном и Вьетнамом. В этом отношении дела у нас несколько лучше, чем в Нигере, Албании, России (126 место), но хуже, чем в Молдове (88 место).
Соглашаясь с тем, что "коррупция объективно присуща всем государственно-политическим устройствам", важно признать принципиальное положение: "только демократия позволяет обуздать коррупцию". Уровень коррупции находится в обратной зависимости от уровня развития демократии в стране.
Во-первых, демократия вынуждает высоких государственных чиновников быть публичными, открытыми и отчитываться перед народом. Во-вторых, абсолютизм и диктатура по определению имеют меньше этических ограничений, чем демократия.
Если в обществе действуют институты демократии – свобода слова, свобода выборов, независимость судов, то коррупция становиться подобной "шагреневой" коже. Отсюда – принципиальный вывод: демократические реформы общества и государства наносят главный удар по коррупции.
Если одна из ветвей власти – судебная – остается не реформированной, исполнительная ветвь остается неподотчетной народу, парламенту, местным советам, то никакие меры борьбы не будут давать результата.
Если народ не предпринимает ничего ради сохранения демократии, если ему не хватит для этого гражданского мужества и веры в свое правительство, тогда демократия неизбежно падет жертвой коррупции. Сейчас мы подошли к тому пределу, за которым тотальная коррумпированность высших государственных служащих угрожает демократии и национальной безопасности.
Коррупция должна находиться на первом месте среди перечня внутренних и внешних угроз национальной безопасности и, соответственно, борьба с ней должна стать основной задачей обеспечения национальной безопасности.
Системная коррупция – ахиллесова пята реформаторов, поскольку новая власть, преисполненная решимости взяться за коррупцию, обнаруживает неспособность реформировать систему, на которую ей приходится опираться при осуществлении управленческих функций.
Еще более трудная задача – обретение политической воли для ликвидации коррупции в верхних эшелонах власти. Клептомания или неосознанная страсть к стяжательству лидеров, и так уже имеющих больше денег, чем им когда-либо может понадобиться, склоняет их к тому, чтобы получать еще и еще. Только страх быть публично разоблаченными может их остановить.
Этот принцип говорит о том, что борьба с коррупцией возможна только при наличии у первых лиц государства твердой политической воли, проявлением которой может быть только одно – беспощадное очищение от коррумпированных лиц в своем ближайшем окружении, в том числе, – родственном.
Экономика: Главной причиной коррумпированности правящей верхушки является то обстоятельство, что две трети экономики находится в тени, работает по совершенно непрозрачным схемам.
Капиталы – в оффшорах, ответственные руководители – подставные лица и т.д. И до тех пор, пока не произойдет амнистия капиталам, нажитым в период первичного накопления, все призывы к борьбе с коррупционными экономическими преступлениями будут оставаться гласом вопиющего в пустыне.
Мораль и Право: Пора покончить с заблуждением о приоритетности экономических причин в коррумпированности чиновничьей верхушки.
Коррупции подвержены госчиновники как в слаборазвитых, так и экономически процветающих странах. Степень их коррумпированности зависит не столько от недоразвитости экономики и права, сколько от уровня морального духа нации и, прежде всего, этических ограничений и самоограничений элиты. (С правовыми ограничениями они успешно справляются с помощью купленных адвокатов и судей).
Специфика коррупционных деяний чиновников отражает особенности украинского менталитета, в котором еще слабо развиты чувства гражданского долга, патриотизма, приоритета национального интереса над личным интересом.
Вместо этого господствуют "совковые" взгляды на частную собственность, в элите поощряется воровская этика – не пойман – не вор, процветают рабские, холуйские традиции в отношениях подчиненный – начальник, "византийская" двойная мораль и беспринципность в деловых отношениях.
Размытость и двойственность многих этических норм и ценностей в современном общественном сознании определяют масштабы коррупционного поведения властной элиты.
Для понимания того, что первично, а что вторично, в данном социальном явлении, необходимо все многообразие коррупционных деяний классифицировать по признаку относимости к разным сферам социального регулирования поведения граждан в две большие группы:
* внеправовые этические коррупционные нарушения (этические проступки),
* коррупционные правонарушения (в том числе – преступления).
Поэтому система мер противодействия коррупции должна включать две взаимосвязанных подсистемы:
Предупреждения – реформа и внедрение антикоррупционной этики поведения госслужащих. (Хотя нет ничего проще этой реформы: нужно заставить всех госчиновников выполнять библейскую заповедь – не воруй! А в случае нарушения заповеди – лишать должности без суда и следствия).
Пресечения – неотвратимость наказания за любое коррупционное правонарушение и преступление с обязательным соблюдением принципа равенства каждого перед Законом.
В атмосфере постоянной готовности к подкупу, правовые запреты мертвы. Заговор подкупающего и подкупаемого предопределяет высокий уровень неуязвимости коррупции.
В то же время, законодателями акцент в борьбе с коррупцией перенесен на ее криминологическую и уголовно-правовую стороны.
Мы предлагаем кардинально изменить приоритеты. Главное и первоочередное внимание уделить внедрению в государственные и общественные отношения системы этических запретов (норм). Только этические нормы, подкрепленные жесткими правовыми нормами, в состоянии оздоровить обстановку в обществе.
Целевая установка: когда некоторые парламентарии и министры с официальных трибун изрекают, греющую их душу пошлость, о том, что если коррупцию (мафию) нельзя победить, то ее нужно возглавить, то, кроме своей глупости, они публично демонстрируют свое истинное лицо.
Демократическое правительство в качестве реальной цели должно рассматривать и принимать меры по снижению коррупции до уровня, который бы не препятствовал прогрессивному развитию общества.
Самое главное в достижении этой цели – обеспечить консолидацию усилий государственных и муниципальных органов, частного бизнеса, общественных организаций и отдельных граждан.Общим фактором успеха борьбы против коррупции является поддержка со стороны всего общества.
Там, где усилия по борьбе с коррупцией не дают результата, как правило, отсутствует одна составляющая этой борьбы – участие в ней гражданского общества. Первое, с чем надо начинать борьбу, – это пассивность населения и установившееся в обществе восприятие коррупции как неизбежного спутника любой власти, любого чиновника.
Власть, капитал и гражданское общество составляют своего рода треугольник отношений. Коррупция может пустить корни в любой из трех вершин этого треугольника. Поэтому и теоретически, и практически невозможно решить проблему коррупции силами только одной составляющей в отрыве от двух других сторон. Для ее эффективного решения нужно участие всех трех сторон.
Во-первых, не следует пытаться добиться невозможного. Важно определить, в каких сферах реформы дадут наилучший результат, и сконцентрировать на них основное внимание. Несколько "быстрых побед" наглядно продемонстрируют всему обществу, что изменения реально происходят. Поверив, что правила изменились, люди пойдут за реформами, и это приведет к предотвращению коррупции в будущем.
Во-вторых, необходимо создать атмосферу поощрения честности в обществе. Что общество вправе ожидать от своих лидеров? Если сами реформаторы нечестны, то общество разочаруется в реформах. (Так, не верят люди нашим политикам, потому что видят, как те уклоняются от публичной проверки правдивости своей декларации о доходах и расходах членов своей семьи).
Определенный результатв борьбе с коррупцией достигался только там и тогда, где демократическая власть, опираясь на институты гражданского общества, создавала и проводила в жизнь систему морально-этических, экономических, политических, правовых и психологических (в том числе образовательных и воспитательных) мер.
Приоритет профилактики: предупреждение коррупции должно иметь приоритет перед иными мерами борьбы с этим явлением (в частности, репрессивными).
Предупреждение коррупции не должны оставаться задачей только прокуратуры и других правоохранительных органов. Это общая ответственность органов власти, коммерческих и общественных организаций, каждого гражданина. Всем ясно, что начать борьбу с коррупцией можно только при наличии двух условий. Субъективного – политической воли президента страны и объективного – вывода экономики из тени.
Необходимо немедленно принять закон о легализации теневых капиталов. Более трехсот депутатов-капиталистов с удовольствием проголосуют за него. Но проголосовать его только в пакете с двумя законами: о сохранении депутатской неприкосновенности только во время исполнения депутатских полномочий; о декларировании высшими госчиновниками доходов и расходов всех членов своих семей.
Главное заключается в том, чтобызаставить систему работать и изменить модели поведения людей. Антикоррупционная система станет эффективной только тогда, когда чистка начнется "с головы, а не с хвоста".
Сегодня коррупцию можно обуздать, только превратив ее в рискованное и малоприбыльное для госчиновников предприятие. Карфаген должен быть разрушен!
Александр Маликов, кандидат юридических наук, для УП
