Ющенко. Реанімація влади. Частина 2
Продовження. Першу частину читайте тут: Ющенко. Реанімація влади
Українська політика непомітно увійшла у новий проект. Називається він не "Євро-2012", не "інтеграція до НАТО" і навіть не "метро на Троєщину". Це проект "повернення владних повноважень Віктору Ющенку".
Тривалий час ця мета була непомітна за поточними проблемами і конфліктами, розборками Банкової з Януковичем, Піскуном, Цушком... Насправді ж ідея відновлення влади Ющенка реалізовується секретаріатом президента уже щонайменше сім місяців – з моменту розпуску парламенту.
Президент, починаючи з квітня 2007 року, залишався єдиним органом влади, легітимність якого не постраждала. Водночас усі установи, які намагалися поставити під сумнів повноваження Ющенка, тут же ставали об'єктами дискредитації: Верховна Рада, Конституційний суд, Генпрокуратура, Вища рада юстиції...
Зараз настав період, коли Банкова хоче узаконити відвойовану за останні півроку владу.
Віктор Балога у приватних розмовах не приховує, що Верховна Рада п’ятого скликання не мала шансів на життя відтоді, як було ухвалено закон про Кабмін, що радикально посягнув на повноваження президента.
Це був один із двох факторів, який пробудив бійцівські якості Ющенка. Рівнозначний цьому вплив на президента справила тільки заява Олександра Мороза про те, що незабаром антикризова коаліція акумулює 300 голосів.
Під тиском цих двох обставин, які фактично знищували його як політика, Ющенко почав рішучо діяти.
З моменту першого указу про дострокові вибори президент, не озираючись, і час від часу переступаючи межу дозволеного, іде в атаку – закріплює за собою нові й нові повноваження.
Комізм ситуації в тому, що повертають їх люди, що власноруч у Ющенка їх і відбирали – Тимошенко і Янукович, які синхронно проголосували подолання вето на закон про Кабмін.
Перший етап процесу відновлення повноважень президента – це ухвалення нової редакції закону про уряд, другий – переписана Конституція.
На останньому засіданні політради блоку "Наша Україна – Народна самооборона" її учасникам було роздано проект закону про Кабмін.
Це – ключовий документ з пакету, який пропонується ухвалити у новому парламенті в першочерговому порядку – ще до голосування за прем’єр-міністра.
По-суті, запровадження нового закону є ультимативною вимогою Ющенка перед внесенням кандидатури прем’єра.
Тобто, за задумом Банкової, новий керівник уряду – буде ним Тимошенко, Янукович чи й сам Балога – користуватиметься вже іншими правами, ніж їх зараз має лідер Партії регіонів.
Цей законопроект, який потрапив у розпорядження "Української правди", був представлений на політраді помаранчевого мега-блоку як узгоджений між лідерами НУНС і БЮТ.
Ще півтора року тому Сергій Терьохін на "Українській правді" сформулював, яким, на його думку, буде головне завдання Ющенка після політреформи.
Ні, це не додаткові повноваження в стосунках з урядом – а право повертати кандидатуру прем’єр-міністра, запропоновану коаліцією.
Конституція не містить чітких формулювань з цього приводу. Але влітку 2006 року Ющенко вперше дав зрозуміти, що буде боротись за своє право відхиляти запропоноване йому прізвище вірогідного керівника уряду. На той момент він шукав будь-яку можливість не подавати Януковича на посаду прем’єра.
"У президента є відведені Конституцією 15 днів, протягом яких він формує своє рішення. Хочу особливо наголосити, що президент – це не поштова скринька, яка автоматично після подачі кандидатури від коаліції у той самий день направляє відповідь. Очевидно, автори Конституції не це закладали в право президента на розгляд протягом 15 днів", - сказав Ющенко.
Проте, після підписання Універсалу президент зробив подання Верховній Раді на затвердження Януковича.
Отже, у новій редакції закону про Кабінет міністрів пропонується закріпити за президентом право відмовляти прем’єру, який внесений коаліцією, записавши таку норму:
"Стаття 8, пункт 4. У разі порушення вимог Конституції та цього закону щодо внесення пропозиції стосовно кандидатури на посаду прем’єра, з інших підстав, передбачених Конституцією, невідповідності запропонованої кандидатури вимогам до члена Кабінету міністрів, передбачених цим законом, президент інформує Верховну Раду про неможливість внесення подання щодо запропонованої кандидатури".
Небезпечно те, що в новому законі немає вичерпного переліку підстав, коли Ющенко може відмовитися внести кандидатуру прем’єра. Найтонше місце – це слова про "інші підстави, передбачені Конституцією".
Останній рік показав, що для команди президента не існує проблеми з тим, щоб винайти в Конституції потрібні їм норми, на які можна послатися чи то для розпуску парламенту, чи то для відмови потенційному прем’єр-міністру.
А, як відомо, нинішня редакція закону про Кабмін, ухвалена силами Януковича і Тимошенко, містить протилежне правило: в разі неподання президентом кандидатури глави уряду замість нього це робить коаліція.
Пішовши на цей крок, лідер БЮТ добре розуміла, що вона робить. Тимошенко, яка вісім місяців працювала при Ющенкові-президенті, не має ілюзій, що він колись ще з легким серцем подасть її на посаду прем’єра.
Тому голосування Тимошенко рік тому за цей пункт мало очевидні мотиви – примусити Ющенка до подачі її кандидатури. Однак зараз, щоб нарешті досягнути своєї мети, їй доведеться підтримати скасування такого запобіжника від президентських примх.
У новій редакції закону про Кабмін є ще одна новація: якщо раніше кандидатуру прем’єра просто вносила коаліція, то тепер ця пропозиція з прізвищем майбутнього керівника уряду має бути підписана не менше як 226 депутатами.
Це розширює простір для роботи Банкової з конкретними депутатами, які можуть захворіти або проявити принциповість і відмовитися підтримувати, такого б, здавалося, прогресивного претендента/тку в прем’єр-міністри.
Загалом новий законопроект не містить радикального підсилення повноважень. Він просто залишає багато відкритих дверей, через які Ющенко зможе зайти, коли захоче нав’язати уряду свою політику.
Главі держави треба не стільки повноваження, які б передбачали дії, а інструменти, щоб віддавати команди. "Прем’єром треба працювати, а президентом – керувати", - означив різницю Микола Томенко в останньому інтерв’ю "Українській правді".
Підсилення Віктора Ющенка простежується в цілій низці інших новинок закону про Кабмін.
Перше: пропонується, що президент отримає право "вносити до Верховної Ради пропозицію щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету міністрів". Тобто глава держави повинен отримати право в будь-який момент ініціювати відставку уряду.
Друге: Кабмін "забезпечує виконання актів президента". Цю норму внесли спеціальним пунктом в новий закон.
Третє: окремим рядком прописано ще одну вимогу Ющенка – "Кабінет міністрів забезпечує виконання рішень РНБОУ, введених у дію указами президента".
Враховуючи, що тепер до складу Радбезу входять всі губернатори, яких призначає сам Ющенко, цей орган гарантовано буде проводити потрібну Банковій лінію, яка й має стати керівною для уряду.
Четверте підсилення президента – пропонується зобов’язати Кабмін відповідати на звернення президента, а також "проводити у разі потреби консультації з президентом".
П’яте: велика перемога Ющенка – в проекті зникла норма про те, що посадовці апарату Радбезу, секретаріату та інших органів, утворених президентом, не мають права давати доручення міністрам і уряду в цілому.
Тобто, в разі ухвалення закону, Плющ, Балога або їхні наступники матимуть легальний вплив на Кабмін.
Шосте. Законопроект передбачає, що президент зможе включати урядовців до своїх структур, і, відповідно, питати з них за усією суворістю.
У реченні "члени Кабінету міністрів, керівники інших органів виконавчої влади не можуть входити до складу консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, що утворюються президентом" одна проста новація: слова "не можуть" пропонують замінити на слово "можуть".
Сьоме: збільшено перелік нормативних документів, які є обов’язковими для виконання Кабміном. Раніше це були тільки Конституція та закони України, тепер там з'явився третій вид – акти президента.
Восьма новація законопроекту спрямована на збільшення повноважень Ющенка: "Ініціювати підготовку та видання актів Кабінету міністрів може також президент".
Дев'яте: пропонується прописати окремим рядком в законі дуже важливе для президента правило "стоп-крану". Після рішення Ющенка зупинити постанову уряду з одночасним поданням до Конституційного суду, цей документ стає тимчасово нечинним.
Теж тонкий розрахунок: враховуючи темпи роботи КС, урядовий акт, який потрапив у президентську немилість, роками чекатиме вирішення своєї долі.
Для цього в закон внесли таку норму: "зупинення дії актів Кабінету міністрів президентом на підставі пункту 15 частини 1 статті 106 Конституції має наслідком зупинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання зупинених актів КМУ, здійснення повноважень, визначених цими актами".
Десята новинка: "Протокол, стенограма засідання Кабінету міністрів надаються президентові України".
Одинадцяте: з нового закону також прибрали норму про контрасигнацію.
У чинній редакції вона передбачає, що акти президента про призначення послів або утворення судів скріплюються прем’єром і міністром закордонних справ (або міністром юстиції). В новій редакції цього немає – що гарантуватиме вплив Ющенка не тільки на дипломатичний корпус, але й на судову вертикаль.
Більше того, пропонується надати право Віктору Ющенку самостійно видавати укази:
а) в межах його повноважень як голови Ради національної безпеки і оборони;
б) в межах його повноважень по ухваленню рішень стосовно введення надзвичайного стану.
Нинішній закон передбачає, що такі укази скріплюються підписами прем’єра і відповідального міністра. У новій редакції пропонується розв’язати руки президенту і ці додаткові автографи не ставити.
Обмеження для прем'єра
Новий закон про Кабмін має новацію, яка, очевидно, покликана відсіяти від участі в змаганні за прем’єрство Віктора Януковича.
Статтю "Вимоги до членів Кабінету Міністрів України" пропонується дещо відредагувати.
Раніше вона повідомляла, що членами уряду не можуть бути "особи, які мають судимість, не погашену і не зняту в установленому законом порядку".
У запропонованій БЮТ та НУНС редакції сказано, що в Кабмін заборонено брати просто "осіб, які мають судимість".
Власне, після ухвалення нового закону про Кабінет міністрів, спираючись саме на цей пункт, Ющенко міг би повернути кандидатуру Януковича назад. Прихильники Партії регіонів почали би протестувати, що формально Янукович зараз вважається "несудимим". Однак останні місяці показали, що різночитання законів Банкова вміє трактувати на власну користь.
І, крім того, завжди можна поновити кримінальну справу про фальсифікацію зняття судимостей з Януковича.
 |
| Цей похід у прем'єри може бути для Януковича останнім. Фото Corbis |
Ще до переліку документів, які направляються Ющенку для внесення ним подання про призначення прем’єром, тепер пропонують включити "відомості про судимість кандидата".
Послаблення прем’єра
Як тонкий гравець, Ющенко зацікавлений у послабленні не стільки уряду, скільки особисто прем’єра як потенційного конкурента на виборах.
Зменшення повноважень уряду як інституту не є для президента настільки нагальним, тому що це змусило б його брати відповідальність на себе. А, крім того, радикально перетягувати ковдру не має сенсу, оскільки частиною Кабміну можуть стати нашоукраїнці.
Зменшення впливовості прем’єра простежується у багатьох нюансах погодженого законопроекту.
Перше: пропонується записати, що Кабмін ухвалює рішення виключно на своїх засіданнях. Раніше існував дозвіл робити це в інший спосіб, якщо він дозволений законом.
Зокрема, зараз існує норма, що розпорядження Кабміну може бути прийнято шляхом опитування міністрів – якщо так вирішить прем’єр "у разі необхідності вжиття заходів з метою запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, ліквідації їх наслідків та в інших невідкладних випадках".
"Інші невідкладні випадки", коли Янукович не хоче публічного ухвалення рішень уряду, прем’єр може вигадувати на власний розсуд.
Тож у новій редакції закону про Кабмін пропонується взагалі прибрати абзац, який передбачає ухвалення рішень уряду в спосіб опитування.
Друге: кандидат на посаду прем'єра перед затвердженням має виступити на пленарному засіданні Верховної Ради не з програмною заявою, як це передбачено зараз – а з повноцінною програмою діяльності уряду. Це має наперед обмежити самодіяльність прем’єра.
В іншій статті також окремим рядком записали: "Програма діяльності Кабінету міністрів схвалюється одночасно з призначенням прем’єр-міністра".
Третє: передбачено ліквідувати норму, яка давала широкі повноваження главі уряду в стосунках з підлеглими міністрами та нескореними губернаторам.
Зокрема, пропонується виключити цілий абзац такого змісту: "Прем'єр-міністр спрямовує, координує та контролює діяльність членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, дає з цією метою доручення, обов'язкові для виконання зазначеними органами та посадовими особами".
Четверте: також в новому законі пропонують заступників міністрів вивести з-під впливу прем’єра.
Зараз діє норма, що заступників міністрів працевлаштовує Кабмін "за поданням прем’єра" і "за пропозиціями міністрів". Фактично це означало, що сам Янукович і вирішував, хто буде працювати заступниками у міністрів. Тепер же хочуть, щоб їх призначали виключно за поданням керівників Міністерств.
П’яте: у разі виникнення підозр, що прем’єр не може виконувати свої повноваження за станом здоров'я, то рішення про його відставку буде ухвалюватися на підставі вердикту медкомісії, утвореної Кабміном, і, відповідно, підконтрольної всьому уряду.
У чинному поки законі записано інше – що цю комісію створює абстрактний "спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань охорони здоров'я".
Повноваження президента
З нового закону про Кабмін пропонується повністю прибрати статтю, яка давала можливість коаліції нав’язати президенту міністра закордонних справ чи міністра оборони.
Рік тому трапилася ситуація, коли Партія регіонів відмовилася затверджувати Володимира Огризка на місце керівника МЗС. Ющенко стояв на своєму, але зрештою здався, погодившись внести на МЗС компромісного Арсенія Яценюка.
Після того в закон була записана спеціальна норма: в разі, якщо президент не подав парламенту кандидатури міністра оборони чи міністра закордонних справ, то замість нього це робить коаліція.
У Ющенка таку самодіяльність назвали втручанням в компетенцію глави держави в сфері оборонної та зовнішньої політики, яка Конституцією закріплена за ним.
Тепер же сумнівну норму про те, що коаліція може в обхід президента подавати керівників зовнішньополітичного і оборонного відомства, з закону вилучено.
Натомість в новий закон хочуть записати ще один запобіжник для Ющенка – звільнення цих міністрів неможливе всупереч бажанню Банкової: "Подання прем’єра щодо звільнення міністра закордонних справ і міністра оборони вноситься за згодою президента".
Як відомо, Бориса Тарасюка було звільнено без такої резолюції з боку Ющенка.
Губернатори заводяться під президента
Перше: з закону пропонується вилучити пункт про те, що "Кабінет міністрів може скасовувати акти місцевих державних адміністрацій повністю чи в окремих частинах".
Друге: редакційних правок зазнали правила, за якими відбувається звільнення губернатора.
Зараз діє норма, яка дозволяє уряду ухвалювати рішення про призначення або звільнення голів місцевих державних адміністрацій, і тільки після цього вносити президентові відповідні подання.
А в новому законі пропонують переписати цей порядок навпаки – так, щоб уряд розглядав тільки питання подання до президента про призначення чи звільнення, а остаточний вердикт залишався за главою держави.
Третє: з нового закону також повністю виключено пункт, що Кабмін погоджує заступників голів місцевих адміністрацій у сферах, що належать до відання уряду.
Четверте: пропонується змінити і норму про те, що уряд "має право" притягнути керівника місцевої адміністрації до дисциплінарної відповідальності або звернутися до президента України з поданням про його звільнення.
Тут також переписали порядок – з тим, щоб Кабмін мав право тільки "звертатися до президента з поданням про притягнення голови місцевої держадміністрації до дисциплінарної відповідальності".
Тобто самостійно карати чиновників на місцях уряд не зможе, віддавши це право президенту.
П’яте: в новому законопроекті записано, що для звільнення або призначення керівника держпідприємства, яке перебуває у віданні міністерства, уряд має отримати погодження від місцевої адміністрації.
Тобто виходить, що директор танкового заводу імені Малишева, наприклад, має отримати благословення не тільки від Мінпромполітики, але і від Харківського губернатора. А керівник "Чорноморнафтогазу" – виходить, що від голови уряду Криму.
Це також є непрямим підсиленням президентської вертикалі, оскільки губернатори перебувають у підпорядкуванні Ющенку. І, наприклад, за командою секретаріату президента вони можуть відмовитися давати погодження "добро" держпідприємств.
Реструктуризація уряду
Новий закон пропонує обмежити клонування віце-прем'єрів, чим займався Янукович.
Передбачається, що Кабмін буде працювати в такому складі: прем’єр, перший віце, лише чотири віце-прем'єри та міністри.
Аналогічне правило поширюватиметься і на керівників Міністерств – їм буде дозволено мати одного першого заступника і чотирьох просто заступників.
Ця правка є актуальною, наприклад, для бюрократичної машини Міністерства внутрішніх справ, де, окрім першого заступника, діє десять (!) заступників з різних питань.
Цікаво, що в новій редакції закону немає жодної згадки про поновлення інституту держсекретарів, хоча тезу про це закидали з боку Банкової.
В питанні скасування пільг пропонується записати, що "службові жилі приміщення, призначені для заселення членами Кабміну, перебувають у державній власності, і їх виключення з числа службових не допускається".
Насправді, набагато ефектнішою була би інша новація – якби в новому законопроекті було оголошено табу на передачу в довічне користування дач колишнім і чинним прем’єр-міністрам.
Загалом дев’яносто відсотків правок до закону про Кабмін несуть одну ідею – перетягування повноважень з одного центру на інший.
По суті, ідеологічна правка лише одна – у статті 3-тій закону, яка тепер звучить так: "Діяльність Кабінету міністрів ґрунтується на принципах верховенства права, демократизму, законності, поділу державної влади, безперервності..."
Її доповнили одним новим словом: "демократизм".
