Кінець доби безвідповідального парламентаризму?
Практика політичного життя останніх років переконливо довела провальність застосування в нашій країні пропорційної виборчої системи. І це не жалкування за "добрим-старим" депутатом в окрузі. Це реальна проблема як на місцях, так і в центрі, в самому парламенті України.
Очевидно, що не здійснилась заповітна ідея (пророцтво) "пропорціоналістів" – політичне структурування суспільства і набуття реального всеукраїнського статусу основних політичних сил.
Більшість громадян України зараз дистанціюються від політики, боляче опікшись після "Помаранчевої революції", тому навіть яскраві проекти політичних партій вже не цікавлять більшість громадян.
Люди прагнуть заспокоєння політичних подій. Партії залишились, по суті, регіональними партіями, не намагаючись особливо долати міжрегіональні кордони.
Прихильники ж мажоритарки обґрунтовано свідчать про зруйнування системи народного представництва на всіх рівнях: від центрального до місцевого.
Представництва як такого, зараз взагалі немає, а це відчутно знижує рівень відповідальності народних обранців за справи в рідному регіоні.
Так, до прикладу, в Хмельницькій районній раді представлена лише третина територіальних громад району. Виникає закономірне запитання: а що робити інших двом третинам? І така ситуація дуже розповсюджена по всій Україні.
Ким сьогодні є народний депутат? Суб’єктом законодавчого процесу чи об’єктом та заручником політичної кон’юнктури. Невиразність, знеособленість сучасного парламенту схиляє нас до другого варіанту.
Від однієї крайності радянських часів, коли на засідання Верховної Ради УРСР приїжджали одні "заслужені" і приймали за декілька днів пакет законів для країни, ми перейшли зараз до іншої крайності – парламент заповнений колишніми підприємцями та відданими апаратниками, які замість необхідності законотворчості керуються політичною доцільністю.
Свого часу, після Великої жовтневої революції 1917 року, щоб виправдати беззаконні діяння деяких представників більшовицької влади, науковці запровадили термін "революційна правосвідомість", якою обґрунтовувалась будь-яка дія, що не піддавалась логічному поясненню та правовій оцінці.
Сьогодні, схоже, народні депутати також повні цієї "революційної правосвідомості", якою вони сподіваються виправдати свою злочинну недбалість по відношенню до народу та злочинну самовпевненість по відношенню до України.
У зв’язку з такими процесами, в сучасних наукових колах виникла ідея запровадити в Україні інститут заступників народних депутатів України, які б могли виконувати законотворчі функції народних депутатів під час їхньої відсутності.
Така ідея не нова. Її вже давно запровадили і з успіхом використовують у Нідерландах, Швеції, Естонії, Люксембурзі, Норвегії та низці інших країн.
Запровадження інституту заступників народних депутатів – це визнання парламентарів, в першу чергу, політичними суб’єктами, і визнання законотворчості факультативною функцією парламенту.
Під час їх відсутності, цю важливу для країни функцію від їх імені могли б виконувати заступники народних депутатів. Це б вирішило низку проблем, найбільшою з яких є, напевне, відсутність більшості народних депутатів під час роботи комітетів Верховної Ради, в яких вони працюють.
Для парламенту поточного – VI скликання – ця проблема надзвичайно актуальна, адже фактичного кворуму під час розгляду питань у комітеті майже не буває.
Звичною стала практика голосування чужими картками – на кожен пленарний день встановлюється один або декілька чергових народних депутатів із складу фракції для голосування за відсутніх колег.
Заступники народних депутатів теоретично змогли б зрушити з місця законотворчий процес і додати йому професійності (адже на посади заступників мали б призначатись фахівці своєї галузі).
Але ця ідея, яка чудово працює в інших країнах, ризикує не спрацювати в наших умовах. Зважаючи на рівень правової культури народних обранців, їхніми заступниками, напевно, стали б особи, які б не виконували тієї функції, яку на них би було покладено.
Адже помічники нардепів виконують більше обслуговуючі побутові функції, ніж реально допомагають у здійсненні функцій депутатів.
Ще Ніколо Макіавеллі писав у своїй праці "Державець", що "державець має оточити себе розумними радниками. Талант не боїться талановитих помічників, і тільки бездарність оточує себе подібними, щоб на їхньому фоні можна було б виділитися".
Звичайно, ідею інституту заступників народних депутатів України не варто відкидати, і вона, безперечно, заслуговує на всебічне обговорення, особливо при умові зменшення персонального складу українського парламенту до 150 осіб.
Звертаючись до питання правової культури парламентарів, хотілось би відмітити, що, зазвичай, виділяють теоретичний, професійний та побутовий рівні правової культури.
Юридична наука визначає такі складові, які входять до правової культури особи: знання законодавства; переконаність у необхідності і соціальній корисності законів і підзаконних актів; уміння користуватись правовим інструментарієм – законами та іншими актами – у практичній діяльності.
Навіть поверховий аналіз сучасної законопроектної роботи Верховної Ради наводить на висновок, що для законотворчої діяльності потрібен професійний рівень правової культури. У більшості ж народних депутатів рівень правової культури відповідає побутовому або буденному рівню.
Досить простим підтвердженням цієї тези може слугувати сучасний розподіл депутатів по комітетах. Вивчаючи трудовий шлях теперішніх парламентарів, виникають закономірні запитання: як підприємець буде займатись охороною здоров’я, або тренер Школи політичних лідерів – розбудовою місцевого самоврядування.
У зв’язку з цим багато повноважень народних депутатів використовуються ними спотворено, а безпосередні обов’язки не виконуються взагалі, що призводить у кінцевому результаті до незадовільної роботи парламенту загалом.
Але, звичайно, є серед парламентарів носії професійного рівня правової культури. Це, насамперед, науковці та професіонали в конкретній галузі, які мають можливість обрати для себе комітет за професійними якостями.
Тому фундаментальні законодавчі ініціативи стають, можна сказати, авторськими, такими, які розробляються і лобіюються конкретними суб’єктами законодавчої ініціативи.
Відомим прикладом такого лобіювання є, зокрема, Сімейний кодекс, який спочатку був частиною Цивільного кодексу, але згодом завдяки старанням депутата Зорислави Ромовської став окремим кодифікованим актом.
У зв’язку з цим неодноразово звучала пропозиція в обов’язковому порядку зазначати при офіційному опублікуванні закону ініціатора внесення цієї законодавчої ініціативи в парламент.
Таким чином, має бути підвищена моральна відповідальність за результати законотворчості, адже зрозуміло, що на сьогоднішній день тільки про такий вид відповідальності законотворців можна вести мову.
Проблемою законодавчого процесу є також попадання важливих законопроектів у "трикутник влади": між профільним парламентським комітетом, секретаріатом президента та міністерством.
Розбіжність між баченнями деяких аспектів законодавчого врегулювання конкретного питання у названих суб’єктів призводить до тривалого "зависання" потрібного законопроекту.
Прикладом цього можуть бути проекти Трудового та Податкового кодексів, законів про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації, про державну службу тощо.
Ці проекти існують уже багато років, їхнього вступу у законну силу чекають, але неузгодженість позицій з певних питань постійно наштовхує перелічені документи чи на недостатню підтримку залу, чи на вето президента.
Існування таких різних поглядів є нормальним явищем у цивілізованих країнах. Але в Україні, м’яко кажучи, дивує нездатність вказаних суб’єктів домовлятись між собою по проблемних аспектах.
На нашу думку, ефективним могло би бути попереднє схвалення концепції закону і погодження цієї концепції з усіма зацікавленими суб’єктами.
Не можна не згадати і про зловживання правом – передбачену нормами права поведінку народних депутатів по здійсненню своїх суб’єктивних прав, якою може бути завдано шкоди іншим особам.
Йдеться про право законодавчої ініціативи, а також право депутатської недоторканості (що, до речі, було гостро сприйнято суспільством, через що питання зняття недоторканості стало важливою засадою багатьох передвиборчих програм).
Народним депутатам набагато легше скористатись формою закону для лобіювання своїх власних інтересів, ніж добиватись прийняття відповідного підзаконного нормативно-правого акту.
Тому законодавчі ініціативи часто втрачають ознаки нормативності і набувають індивідуалізованого характеру. Велика частина проектів законів заздалегідь не призначені для того, щоб стати законом.
У багатьох випадках, це просто рекламний хід народного депутата (згадується, до речі, один із проектів Черновецького про позбавлення всіх державних службовців всіх пільг, який потім широко рекламувався всіма можливими способами).
Загалом, зрозуміло що всі згадані проблеми потребують окремого і ґрунтованого вивчення. Але на один бік вирішення частини цих проблем хотілося б звернути увагу. Це – завершення конституційної реформи.
У грудні 2004 року Верховна Рада прийняла зміни до Конституції. Сьогодні ми майже забули, що це був лише перший етап політичної реформи, який стосувався перерозподілу повноважень на рівні центральних органів влади.
Другим етапом, викладеним у законопроекті 3207-1, передбачалися зміни до Основного закону, які б дали країні децентралізацію влади, реформу місцевого самоврядування, приведення його до вимог Європейської хартії місцевого самоврядування.
Якщо конкретно, то передбачалась ліквідація дуалізму влади на місцях шляхом створення виконавчих органів районних і обласних рад, поступової ліквідації державних адміністрацій, створення на рівні регіонів прообразів французьких префектур з контрольно-наглядовими функціями.
Крім того йдеться про внесення змін до розділу Конституції, який стосується нових визначень адміністративно-територіальних одиниць, територіальної громади, меж населених пунктів тощо.
Це б дозволило розпочати в Україні повноцінну адміністративно-територіальну реформу, потреба в якій вже перезріла, а її відсутність породжує все нові і нові конфлікти на місцевому рівні.
Причина спротиву реформі відома – це бажання політичних гравців конкретної вигоди для себе. Адже після розподілу повноважень вищих органів державної влади у грудні 2004 року, продовження реформи вже не викликало тієї ж активності та зацікавленості і реформа загубилася в політичних подіях.
До того ж у нас досі залишилась негативна психологія радянського державотворення, коли розглядали місцеву владу як другорядну після центральної влади.
Усі ці дані свідчать про відсутність системного підходу до зміни Конституції. Під гаслами встановлення нової ефективної системи стримувань і противаг, порушили цей баланс і зараз намагаються знову підлатати дірки.
І на завершення постає питання. Скільки часу наші державотворці ще можуть шукати здоровий глузд у власних діях?
Адже суспільство вже втратило логічний ланцюжок інтриг, атак і контратак владних антагоністів. Люди загубили інтерес до політики, а найстрашніше вони втрачають свою громадянську позицію, заплутавшись у суцільних зрадах політиків одне одного і своїх попередніх позицій.
Суспільство прагне стабільності. Суспільство прагне однієї влади, чіткого бачення розвитку країни і певних гарантій цього розвитку. І питання у тому, яку ціну готовий сьогодні заплатити український народ за цю стабільність і передбачуваність у державі?
Ціна стабільності з кожним днем зростає. І невдовзі може так статись, що люди погодяться заплатити за неї демократією, свободою слова і прагненням до прозорості і чесності у демократичних інституціях.
Українці можуть змовчати в момент, коли буде потрібно кричати, адже відчують свою абсолютну відірваність від посадовців, які їх начебто представляють.
 |
Віталій Олуйко, ректор Хмельницького університету управління та права, академік Української академії наук з державного управління, доктор наук з державного управління, професор, для УП
