Гра в лояльність проти майбутнього в ЄС. Як Зеленський боїться прозорих конкурсів на топові посади

Розгром Віктора Орбана на виборах в Угорщині, ймовірно, дозволить розблокувати 90 мільярдів євро фінансування для України від Євросоюзу.

Проте лишається запитання: чи будуть ці гроші "прив'язані" до вимог виконувати реформи. Адже Володимир Зеленський і його уряд вимагають, щоб фінансова допомога Україні надходила безумовно.

Водночас атака на антикорупційні органи влітку 2025 року похитнула довіру ЄС до Зеленського та посіяла сумнів щодо його справжніх намірів долати корупцію та забезпечувати справедливість, якої вимагає український народ.

Реформи органів правосуддя та правопорядку стали центральними в так званому "списку Качки-Кос" – узгодженому переліку пріоритетних заходів для України, необхідних для подальшого просування в ЄС. Його оприлюднили в листопаді минулого року задля відновлення довіри. І хоча українській владі дали цілий 2026 рік на виконання цього переліку, за перші три місяці року в Зеленського так і не спромоглися добросовісно виконати жоден із 10 пунктів.

Така стагнація стане ще одним аргументом для Брюсселя, щоб прив'язати фінансування для України до чітких реформ з того ж самого списку Качки-Кос.

Найболючішим питанням у цих реформах є формат відбору та звільнення очільників правоохоронних та судових органів. Конкурси та роль іноземних експертів у них можуть стати каменем спотикання для Зеленського на шляху до євроінтеграції та отримання фінансової допомоги від ЄС. Адже рано чи пізно доведеться віддавати частину необмеженої влади над силовиками.

Так серед ключових вимог ЄС – перегляд процедури призначення та звільнення генпрокурора, а також перезапуск ДБР. Поточні очільники цих двох установ – Руслан Кравченко й Олексій Сухачов – майстерно зіграли замовлену Офісом президента роль в атаці на НАБУ і САП у липні 2025-го року.

В Брюсселі це добре розуміють, тому очікують на зміну процедури призначень очільників за зрозумілими, прозорими та чесними правилами. А досвід топпризначень силовиків із 2015 року показав, що зрозумілі та чесні правила конкурсу можливо забезпечити, лише якщо міжнародні експерти матимуть вирішальний вплив.

Зеленський – відомий прихильник системи, за якої лояльність значить більше, ніж професійність. Тому розставатися з можливістю мати свого "ручного" генпрокурора йому особливо важко.

Хоча очевидно, що виконання такої вимоги ЄС потрібне Україні. Адже це можливість нарешті отримати генпрокурора, який має свою голову на плечах. А не просто виконує завдання Банкової, як це наразі робить генпрокурор Руслан Кравченко і як свого часу робили Юрій Луценко та Віктор Пшонка.

Без виконання таких вимог можна буде як завгодно гучно стукати і вимагати членства вже в 2027 році, але двері в ЄС нам не відчинять, а казну не наповнять.

Так, український народ кров'ю і потом заслужив повернутися до європейської родини, але українська влада ризикує втратити важко здобутий нами шанс не просто вижити, а й жити гідно.

"Це втрата суверенітету", "ми не можемо допустити зовнішнього управління", "такого немає в жодній країні ЄС", "ми зайняті війною, а ви вимагаєте занадто" – це стандартний набір відмовок у Зеленського, чому конкурси з вирішальним впливом іноземців саботуються.

Як не дивно, дуже схожу риторику транслює Юлія Тимошенко, а ще до повномасштабного вторгнення її поширювали пропагандистські телеканали Віктора Медведчука. 

Днями ж в уряді взагалі викинули згадки про конкурси на очільників силових структур із проєкту Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки.

Ми провели десятирічний екскурс в історію конкурсних призначень в Україні на топові посади в судові та правоохоронні органи. Це історія провалів та здобутків. Приклади, як "треба" і як "не треба" реформувати систему правосуддя та силовий блок.

Це історія не про втрату суверенітету, а про побудову справжньої системи стримувань на противагу свавіллю. Це наш зароджений в Україні шлях до справедливої держави. Не панацея, але необхідний мінімум.

2015 рік. Перший конкурс на посаду директора НАБУ

Після Революції гідності в 2014 році парламент ухвалив низку антикорупційних законів, які, зокрема, створили НАБУ та електронну систему декларування. Тоді конфігурація конкурсної комісії була політичною.

Формула конкурсу була такою: дев'ятеро членів комісії, делегованих президентом, урядом та парламентом, обирали трьох фіналістів. Після цього президент призначав переможця на посаду.

На хвилі високих очікувань після Революції гідності до комісії були призначені відомі моральні авторитети суспільства і навіть іноземець – на той час чинний високопосадовець ЄС.

Склад комісії був незалежним, попри відсутність квоти міжнародників, а безпрецедентна увага до конкурсу та незвична для того часу прозорість добору забезпечили результат у вигляді переможця, який не мав лояльності до політичних сил всупереч спробам протягнути "своїх".

У підсумку першим директором бюро у квітні 2015 року став Артем Ситник. Діяльність Ситника на посаді можна критикувати. Проте беззаперечним є факт: на той момент він точно не був чиєюсь креатурою, а тому і отримав шанс побудувати справді незалежну інституцію.

Українська влада зробила висновки з результатів конкурсу та в майбутньому намагалася усіма можливими методами не допустити відбору "не свого" кандидата.

2016 рік. Перший конкурс на посаду директора ДБР

Тоді ж у 2014–2015 роках розпочався процес створення Державного бюро розслідувань.

ДБР мало стати таким собі "українським ФБР" та остаточно перейняти у прокуратури невластиві їй функції слідства. Багато надій на ДБР покладали як на головний орган розслідування справ Майдану – а саме злочинів правоохоронців Януковича, зокрема й "беркутівців".

У політичних колах добре розуміли колосальний вплив, який матиме орган. Адже власне ДБР розслідує злочини топпосадовців, правоохоронців, держапарату та військових. Саме тому в закон одразу заклали політичну модель відбору керівника та управління органом. Наприклад, долучили норму, що директор ДБР може ухвалювати рішення, виключно погодивши його зі своїми заступниками.

Сам закон ухвалили наприкінці 2015 року. За формулою конкурсу комісія з дев'яти осіб мала обрати директора бюро, першого заступника та заступника директора. Квоти з обрання членів до конкурсної комісії були такими ж, як і на директора НАБУ.

Проте конкурс перетворили на профанацію. Модель із політично призначеними членами комісії на цьому доборі показала всю свою справжню неефективність. Адже єдиний запобіжник у такому конкурсі – політична воля.

Фактично конкурс був легалізацією політичної домовленості, де керівник бюро та його заступник мали підпорядковуватися президенту Порошенку, а перший заступник – прем'єр-міністру Яценюку.

Зрештою першим директором ДБР став Роман Труба, а заступниками – Ольга Варченко та Олександр Буряк. Надалі ДБР за часів керівництва цих осіб відзначилося низкою гучних скандалів і повною профанацією роботи.

Наприклад, попередня влада використала саме ДБР для однієї з перших атак на НАБУ. Тоді Ольга Варченко та Юрій Луценко публічно повідомили про підозру ексдетективу НАБУ в нібито зловживаннях під час розслідування в оборонці. Уже за кілька місяців звинувачення проти детектива провалилися, а справу закрили за відсутністю складу злочину.

Політично кероване ДБР перейшло у спадок новій владі. Наступний конкурс так само був лише імітацією для легалізації керівників, лояльних вже до президента Зеленського. Бюро продовжили використовувати для політичного тиску та у спробах знищити антикорупційну систему.

2018 рік. Перший відбір суддів до Вищого антикорупційного суду і вперше вимога участі міжнародників

Передумовою для створення Вищого антикорупційного суду (ВАКС) став провал реформи Верховного Суду від Порошенка.

На додачу стало очевидно, що звичайні місцеві суди не здатні ані розглядати по суті гучні справи щодо топкорупції, ані надавати належні санкції на проведення слідчих дій. А НАБУ на той час вже мало перші яскраві результати роботи. Приміром, справу Романа Насірова, якому Солом'янський суд явно підігравав у його пантомімі з картатою ковдрою.

Створення антикорсуду стало прямою вимогою МВФ в обмін на гроші до бюджету України. Тоді міжнародні партнери вперше в історії висунули вимогу надати незалежним експертам визначальну роль у відборі суддів. Закон ухвалили в 2018 році. Добір суддів за участю міжнародних експертів відбувся на початку 2019 року, а вже у вересні того ж року суд розпочав роботу.

За формулою добору ключову роль тут відіграє Громадська рада міжнародних експертів (ГРМЕ), до якої входять 6 іноземців. ГРМЕ створили як допоміжний орган для Вищої кваліфікаційної комісії суддів, проте жоден кандидат не міг пройти оцінку доброчесності без підтримки щонайменше половини від складу ГРМЕ.

Завдяки цьому ГРМЕ не пропустила більшість кандидатів, до чиєї доброчесності були питання. Це забезпечило безпрецедентний успіх і прозорість усієї процедури добору, якщо порівнювати з усіма іншими конкурсами, які в той час існували в судовій системі України.

2019 рік. Перезапуск ДБР як "закріплення помилки"

У 2019 році президент Зеленський вирішив перезапустити ДБР. Реформувати інституцію, яку попередня влада зробила повністю політично ангажованою. Однак команда Зеленського зрештою обрала той самий шлях, що і влада Порошенка, закріпивши за ДБР статус ручного правоохоронного органу.

Наприкінці 2019 року парламент проголосував закон, який перетворив ДБР із центрального органу виконавчої влади на державний правоохоронний орган. Таким чином автоматично звільнили тодішнього директора Романа Трубу та його заступників.

Формула нового конкурсу передбачала створення комісії, як і раніше, з дев'яти осіб: по три представники від президента, Верховної Ради та Кабінету міністрів.

Цього разу в законі закріпили, що Кабмін за своєю квотою має делегувати міжнародних експертів. Однак оскільки закон не дав міжнародним експертам жодного впливу на процес, а їхня участь зводилася до простої легалізації конкурсу, держави-партнери України відмовилися делегувати своїх представників.

У підсумку конкурс проводився неповним складом із шести членів, п'ять з яких були повністю підконтрольні Офісу президента. Тоді журналіст програми "Схеми" Сергій Андрушко знайшов зв'язок через наукову діяльність у багатьох членів комісії із заступником голови ОП Олегом Татаровим і тодішнім виконувачем обов'язків директора ДБР Олексієм Сухачовим.

Такий керований з Офісу конкурс дозволив наприкінці 2021 року рекомендувати на посаду того ж таки лояльного Олексія Сухачова. Таким кроком нова на той час влада Зеленського повторила сценарій попередньої влади про побудову політично залежного органу.

2015 і 2020 роки. Конкурси на керівника САП. Як перший конкурс став провальним, а другий приніс незалежного очільника

У 2015 році першим очільником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури став Назар Холодницький. Після досвіду з конкурсом на директора НАБУ влада вирішила діяти агресивніше.

За формулою конкурсу в складі комісії було 11 членів, делегованих від Верховної Ради та від генпрокурора, за такими квотами:

• Верховна Рада – 7 людей;
• генпрокурор (тоді Віктор Шокін) – 4 людини.

Кожна фракція (тоді монобільшості в Раді ще не було) пропонувала по одному кандидату до складу комісії. Так, парламент делегував семеро людей, серед яких був і голова правління ЦПК Віталій Шабунін.

Генпрокурор обрав чотирьох прокурорів із Генпрокуратури. Проте запропоновані тодішнім генпрокурором Шокіним прокурори мали настільки сумнівну репутацію, а щодо їхньої доброчесності була така безліч питань, що міжнародні партнери почали вимагати їхньої заміни.

Проте це не врятувало конкурс від провалу, і через політичну модель складу комісії виграв компромісний і слабкий Назар Холодницький. Згодом він став повністю лояльним до влади та вже в 2018 році його задокументували детективи НАБУ на так званих "акваріумних плівках".

Холодницький звільнився в останній рік строку своїх повноважень, у серпні 2020 року, що і стало передумовою для початку нового конкурсу.

Проте проходив конкурс цілих два роки через безпрецедентний саботаж з боку влади. Тільки після того, як затвердження фіналіста конкурсу стало вимогою України для вступу в ЄС, Офіс Зеленського розблокував призначення Олександра Клименка на посаду.

Формула конкурсу залишилась старою: всього 11 членів комісії делеговані від парламенту (семеро) та Ради прокурорів, якою фактично керувала генпрокурорка Ірина Венедіктова (четверо).

Тільки цього разу за прокурорською квотою входили чотири незалежні експерти, зокрема троє іноземців та українець Роман Куйбіда. Усі четверо були призначені за неформальною рекомендацією міжнародних партнерів, на яку погодилася тодішня очільниця прокуратури.

Рятівною паличкою цього конкурсу стала умова, за якої рішення вважається ухваленим, якщо за нього проголосували мінімум двоє міжнародних експертів та п'ятеро представників парламенту. Такий принцип не дозволив владі протягувати "своїх", хто не відповідав вимогам доброчесності та професійності.

Коли у фіналі опинився незалежний колишній детектив НАБУ Клименко, провладна парламентська квота вирішила банально саботувати фінальну стадію конкурсу.

У підсумку цей саботаж перетворив відбір на ганьбу, адже представники парламенту місяцями відверто блокували призначення Клименка через його попередні гучні розслідування. Зокрема, справи щодо Татарова, який на той час вже був заступником керівника Офісу президента, нардепа Олександра Онищенка, голови фіскальної служби Романа Насірова та Свинарчуків.

Попри призначення незалежного керівника, цей конкурс став уроком для партнерів та українського суспільства, що правило переважного голосу за міжнародними експертами має бути закріплено на рівні закону. Інакше процедурою маніпулюють провладні члени комісій.

2021 і 2025 роки. Обрання керівника Бюро економічної безпеки та спроби влади підірвати конкурс

2020 рік. Верховна Рада монобільшості під проводом Зеленського ухвалює новий закон – "Про Бюро економічної безпеки України".

Створення нового сучасного органу для розслідування економічних злочинів – Зеленський обіцяв бізнесу ще під час передвиборчої гонки в 2019 році. БЕБ мав стати потужним інструментом для боротьби з олігархами та антиподом скандальної податкової міліції, яка роками тисла на підприємців.

У 2021 році почався перший конкурс на посаду директора БЕБ. Конкурсна комісія, традиційно для провальних конкурсів, складалась з дев'яти політично призначених представників:

• Рада нацбезпеки і оборони – 3 людей;
• Кабінет міністрів – 3 людей;
• податковий комітет парламенту – 2 людей;
• правоохоронний комітет парламенту – 1 людина.

Головою комісії став близький до Офісу президента Тимофій Милованов. Серед членів комісії також була Юлія Свириденко, яка тоді працювала в тому ж таки Офісі президента на посаді заступниці Андрія Єрмака.

Під час співбесід із фіналістами більшість членів комісії були присутні тільки онлайн, але навіть не зʼявлялися на екранах, не ставили питань кандидатам та не факт, що взагалі були по той бік екрану.

Тоді комісія, що складалася виключно з українських представників, обрала головою БЕБ Вадима Мельника. Кандидата, який і був представником все тієї ж одіозної податкової міліції. І про виграш якого у конкурсі було відомо далеко "до" рішення комісії Милованова.

Подальші наслідки вже відомі. 60% працівників "нового" БЕБ склали експрацівники податкової міліції. А вже буквально за кілька років Україні довелося перезавантажувати начебто новий і свіжий орган.

Так у 2025 році керівника БЕБ відбирали за участю міжнародних експертів.

За новою формулою конкурсу комісія мала обрати не більше як двох фіналістів, а переважний голос був у міжнародних експертів. Шістьох членів комісії делегував Кабмін, однак троє з них – міжнародні експерти.

Рішення вважалося ухваленим, якщо за нього проголосують всього четверо членів комісії, з яких хоча б двоє – міжнародні експерти.

Робота комісії показала свою ефективність, адже БЕБ таки отримав свого незалежного керівника. Хоча завершилося все і не без спроб влади затягнути конкурс за допомогою втручання Служби безпеки.

****

Конкурси з переважним голосом міжнародних експертів, звісно, не є панацеєю і стовідсотковою гарантією успіху інституції. Проте десятирічний досвід таких конкурсів у правоохоронних структурах і судовій системі демонструє, що це поки що найкраща конструкція, яка принаймні дає шанс на політичну незалежність цих держструктур. Не треба додатково пояснювати, що без конкурсів в НАБУ, САП та ВАКС ми не мали б навіть шансу, аби справи подібні до "Мідасу" взагалі мали право на існування.

Водночас ми спостерігаємо, як нереформовані інституції з політично керованим керівництвом банально атакують незалежні антикорупційні органи, намагаючись знищити та дискредитувати їх.

Саме тому незалежні конкурси мають стати правилом на ключові керівні посади в сфері правосуддя та правопорядку.

Конкурс на посаду генпрокурора – реформа, якої Україна потребує як внутрішньополітично, так і для виконання зобов'язань перед партнерами. А досвід показує, що єдина можливість провести конкурс ефективно – це максимально вилучити політичний вплив на нього.

Призначення генпрокурором Руслана Кравченка у 2025 році – показовий приклад причин для реформи.

Ніхто не пояснював, чому саме Кравченко заслуговує на посаду генпрокурора, які його попередні здобутки, ніхто не оцінював його доброчесність та незалежність. Причому конкурсні відбори на посади рядового прокурора САП та очільника НАБУ Руслан Кравченко провалив. А одразу після призначення намагався посилити свій контроль над НАБУ та САП, що підірвало б незалежність антикорорганів.

У підсумку, практика призначень генеральних прокурорів і подальші їхні дії демонструють, що за відсутності конкурсу та незалежного оцінювання – це гарантія політичного контролю над органом. Прокуратура, замість того, щоб діяти професійно та незалежно, стає просто засобом політичного тиску.

Лише незалежний відбір генпрокурора та наявність гарантій від його політично обумовленого звільнення можуть дати старт реальним змінам у системі прокуратури.

Схему доборів з вирішальним голосом міжнародних експертів можна критикувати. Проте поки що це єдиний алгоритм, який неодноразово доводив свою ефективність на практиці в системі правоохоронних і судових органів.

Кращого механізму призначень на вищі посади в правоохоронні та судові органи в Україні ніхто ще не винайшов.

Олена Щербан, юристка і заступниця виконавчої директорки Центру протидії корупції

Дар'я Каленюк, виконавча директорка Центру протидії корупції