Игра в лояльность против будущего в ЕС. Как Зеленский боится прозрачных конкурсов на топ-должности
Разгром Виктора Орбана на выборах в Венгрии, вероятно, позволит разблокировать 90 млрд евро финансирования для Украины от Евросоюза.
Однако остается вопрос: будут ли эти деньги "привязаны" к требованиям выполнять реформы. Ведь Владимир Зеленский и его правительство требуют, чтобы финансовая помощь Украине поступала безусловно.
В то же время атака на антикоррупционные органы летом 2025 года пошатнула доверие ЕС к Зеленскому и посеяла сомнение относительно его истинных намерений преодолевать коррупцию и обеспечивать справедливость, которой требует украинский народ.
Реформы органов правосудия и правопорядка стали центральными в так называемом "списке Утки-Кос" согласованном перечне приоритетных мероприятий для Украины, необходимых для дальнейшего продвижения в ЕС. Его обнародовали в ноябре прошлого года для восстановления доверия. И хотя украинской власти дали целый 2026 год на выполнение этого перечня, за первые три месяца года у Зеленского так и не смогли добросовестно выполнить ни один из 10 пунктов.
Такая стагнация станет еще одним аргументом для Брюсселя, чтобы привязать финансирование для Украины к четким реформам из того же списка Утки-Кос.
Самым болезненным вопросом в этих реформах является формат отбора и увольнения руководителей правоохранительных и судебных органов. Конкурсы и роль иностранных экспертов в них могут стать камнем преткновения для Зеленского на пути к евроинтеграции и получения финансовой помощи от ЕС. Ведь рано или поздно придется отдавать часть неограниченной власти над силовиками.
Так, среди ключевых требований ЕС – пересмотр процедуры назначения и увольнения генпрокурора, а также перезапуск ГБР. Текущие руководители этих двух учреждений – Руслан Кравченко и Алексей Сухачев – мастерски сыграли заказанную Офисом президента роль в атаке на НАБУ и САП в июле прошлого года.
В Брюсселе это хорошо понимают, поэтому ожидают изменения процедуры назначений руководителей по понятным, прозрачным и честным правилам. А опыт топ-назначений силовиков с 2015 года показал, что понятные и честные правила конкурса возможно обеспечить только при решающем влиянии международных экспертов.
Зеленский – известный сторонник системы, при которой лояльность значит больше, чем профессионализм. Поэтому расставаться с возможностью иметь своего "ручного" генпрокурора ему особенно трудно.
Хотя очевидно, что выполнение такого требования ЕС нужно Украине. Ведь это возможность наконец получить генпрокурора, который имеет свою голову на плечах. А не просто выполняет задание Банковой, как это сейчас делает генпрокурор Руслан Кравченко и как в свое время делали Юрий Луценко и Виктор Пшонка.
Без выполнения таких требований можно будет как угодно громко стучать и требовать членства уже в 2027 году, но дверь в ЕС нам не откроют, а казну не наполнят. Да, украинский народ кровью и потом заслужил вернуться в европейскую семью, но украинская власть рискует потерять трудно добытый нами шанс не просто выжить, а жить достойно.
"Это потеря суверенитета", "мы не можем допустить внешнего управления", "такого нет ни в одной стране ЕС", "мы заняты войной, а вы требуете слишком" – это стандартный набор отговорок у Зеленского, почему конкурсы с решающим влиянием иностранцев саботируются.
Как ни странно, очень похожую риторику транслирует Юлия Тимошенко, а еще до полномасштабного вторжения ее распространяли пропагандистские телеканалы Виктора Медведчука. А на днях в правительстве выбросили упоминания о конкурсах на руководителей силовых структур вообще из проекта Антикоррупционной стратегии на 2026-2030 годы.
Мы провели десятилетний экскурс в историю конкурсных назначений в Украине на топ-должности в судебные и правоохранительные органы. Это история провалов и достижений. Примеры, как "надо" и как "не надо" реформировать систему правосудия и силовой блок. Это история не о потере суверенитета, а о построении настоящей системы сдерживания в противовес произволу. Это наш зарожденный в Украине путь к справедливому государству. Не панацея, но необходимый минимум.
2015 год. Первый конкурс на должность директора НАБУ
После Революции Достоинства в 2014 году парламент принял ряд антикоррупционных законов, которые, в частности, создали НАБУ и электронную систему декларирования. Тогда конфигурация конкурсной комиссии была политической.
Формула конкурса была такой: девять членов комиссии, делегированных президентом, правительством и парламентом, выбирали трех финалистов. После этого президент назначал победителя на должность.
На волне высоких ожиданий после Революции Достоинства в комиссию были назначены известные моральные авторитеты общества и даже иностранец – в то время действующий высокопоставленный чиновник ЕС.
Состав комиссии был независимым, несмотря на отсутствие квоты международников, а беспрецедентное внимание к конкурсу и необычная для того времени прозрачность отбора обеспечили результат в виде победителя, который не имел лояльности к политическим силам вопреки попыткам протянуть "своих".
В итоге первым директором бюро в апреле 2015 года стал Артем Сытник. Деятельность Сытника в должности можно критиковать. Однако неоспоримым является факт: на тот момент он точно не был чьей-то креатурой, а потому и получил шанс построить действительно независимую институцию.
Украинская власть сделала выводы из результатов конкурса и в будущем пыталась всеми возможными методами не допустить отбора "не своего" кандидата.
2016 год. Первый конкурс на должность директора ГБР
Тогда же в 2014-2015 годах начался процесс создания Государственного бюро расследований.
ГБР должно было стать неким "украинским ФБР" и окончательно перенять у прокуратуры несвойственные ей функции следствия. Много надежд возлагалось на ГБР как на главный орган расследования дел Майдана – а именно преступлений правоохранителей Януковича, в том числе "беркутовцев".
В политических кругах хорошо понимали колоссальное влияние, которое будет иметь орган. Ведь именно ГБР расследует преступления топ-чиновников, правоохранителей, госаппарата и военных. Именно поэтому в закон сразу заложили политическую модель отбора руководителя и управления органом. Например, включили норму, что директор ГБР может принимать решения исключительно по согласованию со своими заместителями.
Сам закон приняли в конце 2015 года. По формуле конкурса комиссия из девяти человек должна была выбрать директора бюро, первого заместителя и заместителя директора. Квоты по избранию членов конкурсной комиссии были такими же, как и на директора НАБУ.
Однако конкурс превратили в профанацию. Модель с политически назначенными членами комиссии на этом отборе показала всю свою настоящую неэффективность. Ведь единственный предохранитель в таком конкурсе – политическая воля.
Фактически конкурс был легализацией политической договоренности, где руководитель бюро и его заместитель должны были подчиняться президенту Порошенко, а первый заместитель – премьер-министру Яценюку.
В итоге первым директором ГБР стал Роман Труба, а заместителями – Ольга Варченко и Александр Буряк. В дальнейшем ГБР во времена руководства этих лиц отметилось рядом громких скандалов и полной профанацией работы.
Например, предыдущая власть использовала именно ГБР для одной из первых атак на НАБУ. Тогда Ольга Варченко и Юрий Луценко публично сообщили о подозрении экс-детективу НАБУ в якобы злоупотреблениях при расследовании в оборонке. Уже через несколько месяцев обвинения против детектива провалились, и дело закрыли за отсутствием состава преступления.
Политически управляемое ГБР перешло в наследство новой власти. Следующий конкурс так же был лишь имитацией для легализации руководителей лояльных уже президенту Зеленскому. Бюро продолжили использовать для политического давления и в попытках уничтожить антикоррупционную систему.
2018 год. Первый отбор судей в Высший антикоррупционный суд и впервые требование участия международников
Предпосылкой для создания Высшего антикоррупционного суда (ВАКС) стал провал реформы Верховного Суда от Порошенко.
В дополнение стало очевидно, что обычные местные суды не способны ни рассматривать по существу громкие дела по топ-коррупции, ни предоставлять надлежащие санкции на проведение следственных действий. А НАБУ в то время уже имело первые яркие результаты работы. Например, дело Романа Насирова, которому Соломенский суд явно подыгрывал в его пантомиме с клетчатым одеялом.
Создание антикорсуда стало прямым требованием МВФ в обмен на деньги в бюджет Украины. Тогда международные партнеры впервые в истории потребовали предоставить независимым экспертам определяющую роль в отборе судей. Закон приняли в 2018 году. Отбор судей с участием международных экспертов состоялся в начале 2019 года, а уже в сентябре того же года суд начал работу.
По формуле отбора ключевую роль здесь играет Общественный совет международных экспертов (ОСМЭ), в который входят 6 иностранцев. ОСМЭ создали как вспомогательный орган для Высшей квалификационной комиссии судей, однако ни один кандидат не мог пройти оценку добропорядочности без поддержки не менее половины от состава ОСМЭ.
Благодаря этому ОСМЭ не пропустил большинство кандидатов, к чьей добропорядочности были вопросы, и это обеспечило беспрецедентный успех и прозрачность всей процедуры отбора по сравнению со всеми другими конкурсами, которые в то время существовали в судебной системе Украины.
2019 год. Перезапуск ГБР как "закрепление ошибки"
В 2019 году президент Зеленский решил перезапустить ГБР. Реформировать институт, который предыдущая власть сделала полностью политически ангажированным. Однако команда Зеленского в конце концов выбрала тот же путь, что и власть Порошенко, и закрепила за ГБР статус ручного правоохранительного органа.
В конце 2019 года парламент проголосовал закон, который превратил ГБР из центрального органа исполнительной власти в государственный правоохранительный орган. Таким образом, автоматически уволили тогдашнего директора Романа Трубу и его заместителей.
Формула нового конкурса предусматривала создание комиссии, как и раньше, из девяти человек: по три представителя от президента, Верховной Рады и Кабинета министров.
На этот раз в законе закрепили, что Кабмин по своей квоте должен делегировать международных экспертов.
Однако поскольку закон не дал международным экспертам никакого влияния на процесс, а их участие сводилось к простой легализации конкурса – государства-партнеры Украины отказались делегировать своих представителей.
В итоге конкурс проводился неполным составом из шести членов, пять из которых были полностью подконтрольны Офису президента. Тогда журналист программы "Схемы" Сергей Андрушко нашел связь через научную деятельность у многих членов комиссии с заместителем главы ОП Олегом Татаровым и тогдашним исполняющим обязанности директора ГБР Алексеем Сухачевым.
Такой управляемый из Офиса конкурс позволил в конце 2021 года рекомендовать на должность того же лояльного Алексея Сухачева. Таким шагом новая на то время власть Зеленского повторила сценарий предыдущей власти о построении политически зависимого органа.
2015 и 2020 годы. Конкурсы на руководителя САП. Как первый конкурс стал провальным, а второй принес независимого руководителя
В 2015 году первым главой Специализированной антикоррупционной прокуратуры стал Назар Холодницкий. После опыта с конкурсом на директора НАБУ власть решила действовать более агрессивно.
По формуле конкурса в составе комиссии было 11 членов, делегированных от Верховной Рады и от генпрокурора, по таким квотам:
- Верховная Рада – 7 человек;
- генпрокурор (тогда Виктор Шокин) – 4 человека.
Каждая фракция (тогда монобольшинства в Раде еще не было) предлагала по одному кандидату в состав комиссии. Так, парламент делегировал семь человек, среди которых был и председатель правления ЦПК Виталий Шабунин.
Генпрокурор выбрал четырех прокуроров из Генпрокуратуры. Однако у предложенных тогдашним генпрокурором Шокиным прокуроров была настолько сомнительная репутация, а относительно их добропорядочности было такое множество вопросов, что международные партнеры начали требовать их замены.
Однако это не спасло конкурс от провала, и из-за политической модели состава комиссии выиграл компромиссный и слабый Назар Холодницкий. Впоследствии он стал полностью лояльным к власти и уже в 2018 году его задокументировали детективы НАБУ на так называемых "аквариумных пленках".
Холодницкий уволился в последний год срока своих полномочий в августе 2020 года, что и стало предпосылкой для начала нового конкурса.
Однако проходил конкурс целых два года из-за беспрецедентного саботажа со стороны власти. Только после того, как утверждение финалиста конкурса стало требованием Украины для вступления в ЕС, Офис Зеленского разблокировал назначение Александра Клименко на должность.
Формула конкурса осталась старой: всего 11 членов комиссии делегированы от парламента (семеро) и Совета прокуроров, которым фактически руководила генпрокурор Ирина Венедиктова (четверо). Только на этот раз по прокурорской квоте были включены четыре независимых эксперта, в том числе трое иностранцев и украинец Роман Куйбида. Все четверо были назначены по неформальной рекомендации международных партнеров, на которую согласилась тогдашняя руководительница прокуратуры.
Спасительной палочкой этого конкурса стало условие, при котором решение считается принятым, если за него проголосовали минимум двое международных экспертов и пятеро представителей парламента. Такой принцип не позволил власти протаскивать "своих", кто не соответствовал требованиям добропорядочности и профессионализма.
Когда в финале оказался независимый бывший детектив НАБУ Клименко, провластная парламентская квота решила банально саботировать финальную стадию конкурса.
В итоге этот саботаж превратил отбор в позор, ведь представители парламента месяцами откровенно блокировали назначение Клименко из-за его предыдущих громких расследований. В частности, дела в отношении Татарова, который в то время уже был заместителем руководителя Офиса президента, нардепа Александра Онищенко, главы фискальной службы Романа Насирова и Свинарчуков.
Несмотря на назначение независимого руководителя, этот конкурс стал уроком для партнеров и украинского общества, что правило преимущественного голоса за международными экспертами должно быть закреплено на уровне закона. Иначе процедурой манипулируют провластные члены комиссий.
2021 и 2025 годы. Избрание руководителя Бюро экономической безопасности и попытки власти подорвать конкурс
2020 год. Верховная Рада монобольшинства под руководством Зеленского принимает новый закон – "О Бюро экономической безопасности Украины".
Создание нового современного органа для расследования экономических преступлений – Зеленский обещал бизнесу еще во время предвыборной гонки в 2019 году. БЭБ должен был стать мощным инструментом для борьбы с олигархами и антиподом скандальной налоговой милиции, которая годами давила на предпринимателей.
В 2021 году начался первый конкурс на должность директора БЭБ. Конкурсная комиссия, традиционно для провальных конкурсов, состояла из девяти политически назначенных представителей:
- Совет нацбезопасности и обороны – 3 человека;
- Кабинет министров – 3 человека;
- налоговый комитет парламента – 2 человека;
- правоохранительный комитет парламента – 1 человек.
Председателем комиссии стал близкий к Офису президента Тимофей Милованов. Среди членов комиссии также была Юлия Свириденко, которая тогда работала в том же Офисе президента на должности заместителя Андрея Ермака.
Во время собеседований с финалистами большинство членов комиссии присутствовали только онлайн, но даже не появлялись на экранах, не задавали вопросов кандидатам и не факт, что вообще были по ту сторону экрана.
Тогда комиссия, состоявшая исключительно из украинских представителей, избрала главой БЭБ Вадима Мельника. Кандидата, который и был представителем все той же одиозной налоговой милиции. И о выигрыше которого в конкурсе было известно далеко "до" решения комиссии Милованова.
Дальнейшие последствия – уже известны. 60% работников "нового" БЭБ составили экс-работники налоговой милиции. А уже буквально через несколько лет – Украине пришлось перезагружать вроде бы новый и свежий орган.
Уже в 2025 году руководителя БЭБ отбирали с участием международных экспертов.
По новой формуле конкурса комиссия должна была выбрать не более двух финалистов, а подавляющий голос был у международных экспертов. Шестерых членов комиссии делегировал Кабмин, однако трое из них – международные эксперты.
Решение считалось принятым, если за него проголосуют всего четверо членов комиссии, из которых хотя бы двое – международные эксперты.
Работа комиссии показала свою эффективность, ведь БЭБ таки получил своего независимого руководителя. Хотя завершилось и не без попыток власти затянуть конкурс с помощью вмешательства Службы безопасности.
****
В итоге конкурсы с подавляющим голосом международных экспертов, конечно, не являются панацеей и стопроцентной гарантией успеха учреждения. Однако десятилетний опыт таких конкурсов в правоохранительных структурах и судебной системе демонстрирует, что это пока лучшая конструкция, которая по крайней мере дает шанс на политическую независимость этих госструктур. Не надо дополнительно объяснять, что без конкурсов в НАБУ, САП и ВАКС мы не имели бы даже шанса, чтобы дела подобные "Мидасу" вообще имели право на существование.
В то же время мы наблюдаем, как нереформированные институты с политически управляемым руководством банально атакуют независимые антикоррупционные органы, пытаясь уничтожить и дискредитировать их. Именно поэтому независимые конкурсы должны стать правилом на ключевые руководящие должности в сфере правосудия и правопорядка.
Конкурс на должность генпрокурора – реформа, в которой Украина нуждается как внутриполитически, так и для выполнения обязательств перед партнерами. А опыт показывает, что единственная возможность провести конкурс эффективно – это максимально исключить политическое влияние на него.
Назначение генпрокурором Руслана Кравченко в 2025 году – показательный пример причин для реформы.
Никто не объяснял, почему именно Кравченко заслуживает должности генпрокурора, какие его предыдущие достижения, никто не оценивал его добродетель и независимость. Причем конкурсные отборы на должности рядового прокурора САП и главы НАБУ Руслан Кравченко провалил. А сразу после назначения пытался усилить свой контроль над НАБУ и САП, что подорвало бы независимость антикорорганов.
В итоге, практика назначений генеральных прокуроров и дальнейшие их действия демонстрируют, что при отсутствии конкурса и независимого оценивания – это гарантия политического контроля над органом. Прокуратура, вместо того, чтобы действовать профессионально и независимо, становится просто средством политического давления.
Только независимый отбор генпрокурора и наличие гарантий от его политически обусловленного увольнения могут дать старт реальным изменениям в системе прокуратуры.
Схему отборов с решающим голосом международных экспертов можно критиковать. Однако пока это единственный алгоритм, который неоднократно доказывал свою эффективность на практике в системе правоохранительных и судебных органов.
Лучшего механизма назначений на высшие должности в правоохранительные и судебные органы в Украине никто еще не изобрел.
Елена Щербан, юрист и заместительница исполнительного директора Центра противодействия коррупции
Дарья Каленюк, исполнительный директор Центра противодействия коррупции