Маніпуляції референдумом
Численні висловлювання перших осіб держави про ініційований президентом референдум змушують мене озвучити власну точку зору. Я не знаю, чи збігається вона з позицією фракції БЮТ, тому говоритиму як фахівець і як юрист. Вважаю за необхідне зауважити, що різні полюси українського політикуму чекають від цього референдуму різних результатів.
І якщо ми хочемо просто заміряти думку суспільства і реалізувати її через законодавчу ініціативу в парламенті, це абсолютно правильний шлях. Але розвиток подій змушує мене розглянути й інші, набагато менш приємні варіанти розвитку подій.
Сьогодні майже всі політики звернулися до суспільства через засоби масової інформації із заявами щодо необхідності проведення референдуму про затвердження змін до Конституції або прийняття нової Конституції.
У зв’язку з тим, що за короткий час про цю ініціативу заговорили відразу всі відомі політики, і перш за все – президент України, я уважно проаналізував їхні висловлювання, стратегію дій і побачив дуже небезпечний сценарій розвитку подій.
Президент натякає на те, що він збирається затвердити Конституцію на референдумі і не здійснювати жодних дій щодо законодавчої імплементації результатів референдуму, - тобто, збирається затвердити новий Основний Закон без рішення Верховної Ради.
Це випливає із заяв президента, із заяв керівництва його секретаріату, а також із заяв колишніх членів Конституційного Суду, які зараз співпрацюють з президентом. Вони висловлюються за те, що Конституція може бути прийнята на референдумі як остаточний документ.
Перш ніж аналізувати українське законодавство з цього приводу, я хотів би показати певні історичні паралелі. Прочитавши висловлювання керівництва секретаріату президента, порівнявши їх з подіями, що мали місце у Російській федерації у 1993 році, я побачив повний збіг цих двох сценаріїв. Можливо, у секретаріаті користуються тими технологіями, що були свого часу застосованими в Росії.
У Росії було жорстке протистояння з’їзду народних депутатів (вищого законодавчого органу РФ) і Верховної Ради РФ, з одного боку, і президента Єльцина та його оточення – з іншого.
Президент започаткував процедуру змін до Конституції, і вона не сприймалася вищим законодавчим органом Російської Федерації. Виникла криза, яка закінчилася спробою депутатів оголосити імпічмент президенту Єльцину, а з його боку – так званим указом №1400 про дострокове припинення повноважень рад усіх рівнів.
У той же день конституційний суд Російської Федерації зібрався на засідання і визнав дії президента РФ такими, що не відповідають Конституції. Конституційний суд постановив, що у діях Єльцина є ознаки злочину, і його слід усунути від виконання президентських повноважень.
Після цього президент Єльцин своїм указом оголосив вибори до Державної Думи (тобто до нового законодавчого органу), а ще через кілька днів започаткував процедуру референдуму щодо змін до Конституції і запропонував її текст, призначивши на день виборів і голосування по новій конституції Російської Федерації. У зв’язку з тим, що це повністю суперечило чинним законам РФ, які регулювали проведення виборів і референдуму, президент Єльцин свої указом затвердив положення "Про референдум", яке суперечило закону, а за декілька місяців до цього призначив нового керівника центральної виборчої комісії – також із порушенням процедури.
Відбулися вибори, на яких, до речі, перемогла Ліберал-демократична партія Жириновського, набравши у тому хаосі найбільше голосів. Референдум показав, що 58% росіян виступають за ту конституцію, яку запропонував президент Єльцин.
Опозиція поставила під сумнів результат референдуму і звинуватила главу держави у його фальсифікації. Відповідно до висновків комісії, яка перевірила факти порушень на референдумі, фальсифікації були досить масштабними, і у референдумі взяли участь не більше 46% виборців Росії.
Одразу після цього голова ЦВК дав доручення знищити усі бюлетені для голосування на референдумі. Їх було повністю знищено. Ніхто не зміг перерахувати, яким же було волевиявлення громадян Росії щодо нової Конституції.
Та Конституція розпочала роботу через обрання до Ради Федерації та Державної Думи – двох представницьких органів.
Перше, що вони зробили, - амністували всіх тих людей, які були в опозиції і заперечували такий механізм прийняття Конституції. До цього ж усі незгодні з планом Єльцина щодо референдуму знаходилися у слідчому ізоляторі "Матросская тишина".
Вони були заарештовані 3-4 жовтня 1993 року, коли у зіткненнях біля Кутузівського моста у Москві загинула не одна сотня людей. Політики-опозиціонери перечекали конституційну реформу Єльцина у тюрмі. Була фактично подавлена будь-яка опозиційна точка зору.
Це Російська Федерація, просто приклад. Повернемося до України. Якщо ми звернемося до Конституції України, то побачимо, що там передбачено всього три випадки, коли призначається всеукраїнський референдум.
Перший – за народною ініціативою; такий референдум зобов’язаний призначити президент. Другий – Верховна Рада, але виключно з питань зміни територіального устрою. Більше Верховна Рада не має жодних повноважень щодо призначення референдуму. Третій – президент України, тільки щодо трьох розділів Конституції і тільки за умови, що пропозиція щодо змін цих трьох розділів Конституції була запропонована не менш як двома третинами від складу Верховної Ради України.
Тобто президент не може просто так взяти і призначити референдум, у нього немає таких повноважень. Це буде порушенням Конституції.
У такій ситуації єдиним реальним шляхом призначення референдуму є народна ініціатива. Але думки політиків щодо того, щоб встигнути разом з парламентськими виборами провести і референдум, не кореспондуються з чинним законодавчим полем.
По-перше, щоб провести референдум, потрібно мінімум чотири місяці. По-друге, треба зібрати три мільйони підписів не менш як у двох третинах областей України (тобто у шістнадцяти областях) за умови, що в кожній області буде зібрано не менше ста тисяч голосів. Ще однією додатковою умовою є реєстрація ініціативних груп місцевими органами влади.
Також потрібно дочекатися рішення ЦВК. Тобто перелік юридичних подій настільки великий, що провести референдум за народною ініціативою у рамках правового поля можна буде не менше, ніж через півроку, і то виключно за умови наявності у народу такої ініціативи.
Це єдиний шлях призначення референдуму. Все інше буде незаконно і антиконституційно. Я вважаю, що це може привести до громадянського конфлікту.
Припустимо, що процедура підготовки до референдуму пройшла повністю у правовому полі, він відбувся, і народ визначився щодо того чи іншого варіанту Конституції. Які це матиме правові наслідки?
Я бачу, що сьогодні президент натякає на те, що це матиме прямі юридичні наслідки, тобто Конституція буде діяти з моменту опублікування результатів референдуму. Це абсолютно хибна точка зору, яка обов’язково призведе до конфлікту у суспільстві.
Є два рішення Конституційного Суду з цього приводу, і їх ніхто не скасовував. Перше з них ухвалене у 2000 році. За результатами референдуму 2000 року група народних депутатів звернулася до КС і отримала висновок, у якому сказано, що для того, щоб імплементувати у життя результати референдуму, треба користуватися чинною Конституцією, яка говорить, що для такої імплементації необхідне рішення Верховної Ради України.
Потім направлення проекту змін до Конституційного Суду, отримання його висновку, після чого проект повертається в парламент і приймається двома третинами голосів. Якщо простіше – рішення КС говорить про те, що результати референдуму мають бути закріплені трьомастами голосами у Верховній Раді України.
У жовтні 2005 року Конституційний Суд за зверненням деяких громадян України щодо суті поняття "влада народу", вжитого у ст. 5 Конституції України, постановив, що Конституція справді може прийматися шляхом волевиявлення народу через участь у референдумі, але за умови дотримання розділу XIII Конституції України, де написано те ж саме: рішення Верховної Ради, 300 голосів і висновок КС.
Таким чином, є два рішення Конституційного Суду, які встановлюють цю процедуру. Більше того, наскільки мені відомо, у 2007 році президент України Ющенко тихцем від суспільства сам звернувся до Конституційного Суду і запитав його, чи можна Конституцію приймати на референдумі.
Наскільки відомо суспільству, жодного рішення з цього приводу сьогоднішній склад КС не приймав. І тому у мене, як у громадянина України, є запитання: якщо президент, звертаючись до Конституційного Суду, хотів отримати відповідь на своє питання, то отримав він її чи ні? А якщо ні, то чому ж він започатковує процедуру референдуму?
Отже, ми зараз маємо ситуацію, коли референдум неможливо законно призначити, і неможливо провести у ті терміни, на які натякає Банкова, тобто разом з парламентськими виборами. Крім того, я вважаю абсолютно неможливою імплементацію рішення, яке буде прийняте народом на референдумі, без політичної згоди всіх парламентських сил.
Я впевнений, що народ може проголосувати за будь-яку форму Конституції. Ми пам’ятаємо, коли на початку 1991 року громадянам України на референдумі було запропоновано питання щодо доцільності існування Радянського Союзу.
Тоді абсолютна більшість громадян підтримала ідею існування СРСР. Рівно через дев’ять місяців запитання було зворотнім: "Чи підтверджуєте Ви Акт проголошення незалежності України?". Воно фактично означало вихід зі складу СРСР, і 90% громадян підтвердили це прагнення України. Повністю навпаки.
Це свідчить про те, що будь-яка влада буде застосовувати технології, щоб отримати потрібний їй результат референдуму. Це може бути що завгодно: агітація, реклама, виступи політиків. І слухатимуть того, хто буде красномовнішим, хто буде красивішим на телеекрані, у кого буде приємніший музичний супровід рекламних роликів (це натяк на президента, який з невідомих причин рекламується зараз по всіх телеканалах). Зрозуміло, що частина громадян буде визначатися у своєму виборі свідомо. А частина – емоційно.
На мою думку, існує обраний народом законодавчий орган, який отримав право формувати правове поле. І це законодавче поле дає чітку відповідь на запитання, яким чином змінювати Конституцію. Почитайте її, Конституції, текст – там все написано.
І останнє. У мене немає жодних ілюзій про те, що президент піде вказаним Конституцією шляхом. Ми побачили, як можна звільнити суддів Конституційного Суду у момент розгляду ними конституційного подання, можна планувати і здійснювати дії, які не прописані Конституцією.
Президент, мабуть, вважає, що він може сам продукувати свої повноваження. Але Закон передбачає, що повноваження глави держави чітко визначені Конституцією. У зв’язку з тим, що у моїх очах за останні півроку президент перестав бути гарантом Конституції, я не маю сумнівів, що завтра він може взяти і своїм Указом призначити референдум. Просто змоделюймо таку ситуацію.
Куди громадянам України бігти, щоб оскаржити таку його дію? До Конституційного Суду, який із відомих причин сьогодні розвалений? Чи в Печерський суд?
Можливий силовий варіант "продавлення" цього референдуму, прийняття на ньому Конституції, і потім робитимуть вигляд, що вона вже діє. По новій, незаконно затвердженій на референдумі Конституції президент може піти на формування органів влади, він сам почне призначати прем’єр-міністра і членів Уряду, губернаторів.
Це все відбуватиметься, коли немає нового парламенту. Хто за таких умов зможе відповісти на дії президента? Не буде нової коаліції – чи біло-блакитної, чи помаранчевої, чи будь-якої, немає Конституційного Суду.
У державі не залишиться жодного легітимного органу влади, який зможе цьому протистояти. Таким чином прийнята на референдумі Конституція може бути імплементована і почне діяти. І в цьому я бачу суспільну небезпеку.
Автор: Андрій Портнов, заслужений юрист, депутат Ради 5-го скликання від БЮТ
