Україні потрібні синхронні вибори президента та парламенту!
Саме такий висновок, який винесено в заголовок, напрошується в контексті міркування із приводу проблем нашого напівпрезиденталізму.
Об'єктивним результатом еволюції державності є концентрація повноважень за органами виконавчої влади. Вона безпосередньо пов'язана з реалізацією законів, прийнятих парламентом, і здійсненням влади відповідно до цих законів. З погляду конституційного процесу виконавча влада може бути моністичною та дуалістичною.
Перший тип притаманний країнам із президентською системою правління.
Другий характерний для парламентської й напівпрезидентської (змішаної) систем. Зокрема, він передбачає, що виконавчу владу представляє глава держави, обсяг повноважень якого в системі виконавчої влади суттєво відрізняється в кожній країні, та уряд на чолі із прем'єром.
Україна - це напівпрезидентська за конституційною системою модель влади.
Адже вона логічно входить у межі класифікації напівпрезиденталізму за наступними вимогами:
1. Всенародно обраний на фіксований термін президент.
2. Вибрані на фіксований термін прем'єр й урядовий кабінет, делеговані парламентом і відповідальні перед ним.
Характерна особливість напівпрезиденталізму полягає в можливості співіснування двох виконавців. Проте їхня легітимність і відповідальність істотно різні. Прем'єр й уряд залежать від процедури делегування повноважень законодавчим органом. Натомість глава держави автономний від парламенту, та може діяти за відсутності його підтримки.
Така автономія встановлює певні стимул-реакції для президента. Як наслідок, глава держави формує та пропонує власний порядок дій, бодай якщо це передбачає процедуру втручання в сферу повноважень прем'єра.
Тому напружені стосунки президента, голови уряду та парламенту безумовні. Вони спричинені структурою напівпрезиденталізму, тому їх потрібно вважати постійними. Проте присутність законодавчої більшості, прихильні стосунки між нею, президентом і прем'єром повинні зменшити вірогідність переростання напружених стосунків у серйозні конфлікти.
У межах напівпрезиденталізму потрібно відрізняти декілька варіантів співіснування центрів влади.
У першому, найменш конфліктному варіанті, глава держави - прибічник курсу партії; президент і прем'єр підтримані однією парламентською більшістю. Превалює логіка президентської системи, так звана уніфікована система більшості. Даний випадок характерний для сьогоднішньої фази розвитку української влади.
У другому варіанті, більш конфліктному, президент, на відміну від прем'єра, не має підтримки в парламенті. Превалює логіка парламентської системи - розділена система більшості.
У третьому варіанті, максимально конфліктному, ані президент, ані прем'єр не має підтримки парламентської більшості. Тут поєднано риси проблемних варіантів президентської та парламентської систем - розділена система меншості.
Визначення напівпрезиденталізму вимагає, щоб прем'єр і урядовий кабінет були відповідальними перед парламентською більшістю. Проте вибори глави держави та парламенту вможливлюють ситуацію, коли "керівник розділений проти самого себе". А вибори приводять до виконавчої влади проурядову більшість, що протистоїть президенту, чи навпаки.
Такі ситуації називають когабітаціями, і визначають як випадки коли:
- глава держави й прем'єр-міністр представляють протилежні партії;
- президентська партія не представлена в кабінеті.
Існує також напівкогабітація, тобто часткова когабітація:
- президент позиціонується з політичною силою, що представлена фракцією в парламенті;
- частина парламенту, на яку покладено відповідальність за діяльність уряду, коаліційна за умови, що пропрезидентська партія в коаліції володіє меншістю голосів;
- пропрезидентська партія та інші партії, представлені в урядовій коаліції, позиціонуються як опоненти, або в ході формування уряду, або пізніше.
Остання ситуація тричі була характерною для України після вступу в дію політреформи-2004.
За принципом когабітації всі країни поділяються на три групи:
1. Ті, що зобов'язують|зобов'язав| президента консультуватись з|із| парламентською більшістю чи найбільшою партією, коли він висуває кандидата у прем'єри (Болгарія, Румунія). Автоматично має місце когабітація, коли партія, або коаліція, протиставляється президенту та стає домінуючою в парламенті.
2. Ті, що не включають умови про вирішення|рішати| розбіжностей між президентом і парламентом до|відносно| кандидатури прем'єра (Польща, Литва, Україна). У польській і литовській конституціях немає умов вирішення|рішати| розбіжностей між президентом і парламентом про призначення прем'єра. Проте їхні парламенти експлуатували дану невизначеність на власну користь, змусивши|заставляти| президента призначати парламентську кандидатуру прем'єра.
3. Ті, де когабітація інституційно унеможливлена, а глава держави може розформувати парламент, якщо останній відхиляє|відхилює| президентську кандидатуру в прем'єри (Білорусь, Росія).
Проаналізувавши всі сучасні європейські випадки когабітації та напівкогабітації приходимо до таких висновків:
1. Когабітація характерна для абсолютної більшості напівпрезидентських систем - Австрія, Болгарія, Ірландія, Ісландія, Литва, Македонія, Молдова до 2001 року, Польща, Португалія, Румунія, Словаччина, Словенія, Фінляндія, Франція, Хорватія.
2. Напівкогабітація має місце в переважній більшості напівпрезидентських країн Європи - в Австрії, Ірландії, Ісландії, Литві, Польщі, Португалії, Румунії, Словаччині, Фінляндії, Франції, Україні.
3. Існує тенденція схильності деяких країн до когабітації та напівкогабітації в більшій мірі ніж інших країн.
Прямим наслідком когабітації та напівкогабітації є постановка питання конфліктів у системі виконавчої влади.
Конституційні системи із|із| двома вибраними керівниками несуть|тримається| ризик виникнення ситуацій|ландшафту|, коли президенти та прем'єри "змагаються" з метою розширення свого впливу.
В Україні це помітно із суперечок|спорів| між президентом Кучмою та кількома прем'єрами в 1994-2004 роках, між президентом Ющенком і прем'єрами Януковичем| та Тимошенко в 2005-2009 роках.
Тому когабітація, напівкогабітація та конфлікти в системі виконавчої влади негативно корелюється з ефективністю політичних систем.
Загалом ця проблема полягає в тому, що лідери хочуть, аби їхній політичний курс був реалізований так, щоб громадськість була впевнена в послідовності їхньої стратегії.
Коли кожна партія перебуває в конкуренції, то залишається мало простору для прогресії, адже розбіжності між різними спектрами партій стримують одна одну. Якщо ж лідери одного політичного спектру одночасно перебувають при владі, вони допомагають один одному в ухваленні рішень.
Когабітація ж призводить до зниження підтримки державної влади й змушує країну ззовні здаватись невпевненою, у середині - нестабільною.
Найбільш вагомий момент, що зачіпає ефективність системи відносин гілок влади в Україні, полягає в тому, як реалізовані виборчі цикли в країнах із дуалістичною структурою виконавчої влади.
Електоральний календар щодо виборів президента та парламенту може реалізовуватись за двома відмінними механізмами:
- синхронні вибори президента та парламенту. Вибори відбуваються з незначним проміжком часу - меншим одного 1 року;
- асинхронні вибори президента й парламенту. Вибори відбуваються в проміжок часу, більшим ніж один рік.
У напівпрезидентських країнах Європи, де характерна когабітація, реалізація виборчого календаря відбувається наступним чином:
Таблиця. Синхронність виборчих циклів і когабітація в країнах Європи, 2010 рік
 |
Показові в цьому плані Франція та Румунія.
У Франції в 2000 році проведено всенародний референдум, який мав результатом скорочення терміну повноважень президента з 7 до 5 років. Наслідком стало вирівнювання позицій уряду стосовно президента. Цей етап реформування Україна пройшла в 2004-му.
Крім того, парламентські та президентські вибори з того часу проходять з 2-тижневим інтервалом, введено лінійне співвідношення мандатів президента й прем'єра. Тому практично нереальне формування системи розділеної більшості.
Схожа практика реалізована в Румунії.
Саме тому у Франції з 2002 року, не зафіксовано жодного випадку когабітації, а в Румунії відомий взагалі один приклад формування системи розділеної більшості, що тривав 1,64 року.
І навпаки, у країнах з асинхронними виборчими циклами частота когабітації зростає на декілька порядків, а їхня середня тривалість становить 2,23 роки.
Для того щоб обмежити кількість випадків напівкогабітації та зняти небезпеку ймовірних варіантів когабітації, у формі протистояння адміністрації президента та кабміну, слід змінити виборчий цикл в Україні на синхронний.
Це позитивно вплине на ефективність і стабільність виконавчої влади.
Цьому сприятимуть й інші зміни в політичній системі:
- зростання стабільності партійної системи через заходи щодо зменшення показників ефективної кількості партій і фракціоналізації, а також формування серединних партій;
- введення вимоги конструктивного вотуму недовіри уряду;
- підняття виборчого бар'єру для партій і блоків;
- висунення кандидатури прем'єра главою держави.
Усі ці зміни, їхня доцільність та недоліки, потребують більш детального розгляду в окремій статті.
Віталій Литвин, спеціально для УП
