Недолуга реформа держслужби
Новозапропоновані президентом реформи Державної служби не впоралися із завданням якісного реформування української бюрократичної системи. Адже метою реформ є подолання корупції у держслужбі за рахунок професійності, політичної неупередженості та рівного доступу громадян країни до державної служби.
Але, проаналізувавши запропонований текст закону про Державну службу за допомогою літературно-семантичного аналізу в контексті найкращих демократичних традицій Вестмінстерських держав, таких як Велика Британія, Канада, Австралія, стає зрозумілим – він писався заради галочки. Бо система зберігає застарілі і корумповані важелі та схеми впливу.
В аналізі закону було підраховано правові терміни, конвенції, цінності або концепти, словом – принципи, які є важливими для закордонних адміністративних законів.
І такий аналіз показав – деякі важливі правові західні принципи навіть і не згадуються в законі. А ті, що згадуються – не завжди прописуються у тому самому значенні як це робиться в закордонних законах.
Приміром, в документі бракує такого принципу, як "підзвітність". На Заході підзвітність є багатогранним принципом відповідальності, який має на увазі, що держслужбовець є підзвітний громадянам, своїм безпосереднім керівникам, міністру, депутатам в комісіях, тощо.
Цей термін також включає в себе такі під-принципи, як зобов’язання або обов’язок та пояснення і виправдання, особливо перед "судом публічної думки".
Без чіткого прописання "підзвітності", закон втрачає свою дієвість. До речі, "дієвість" та "економність" є Вестмінстерськими принципами, які теж не згадуються в законі.
Інший важливий принцип, про який "забули" – "дискреційні повноваження" держслужбовців або надання держслужбовцям свободи діяти на власний розсуд.
Для країни з "кодексною" правовою системою, це мабуть найважчий для розуміння принцип, але активність та працездатність держслужби в ХХІ столітті залежить від правильного балансу між дискреційними уповноваженнями та політичним керуванням держави.
Іронічно, але саме такі сили є обов’язковими для того, щоб вивести Україну з "ручного і корумпованого режиму" керування держави і ввести її у системний режим керування.
Уповноважуючи держслужбовця такими силами, йому надається можливість на місці приймати певні рішення, і йому вже не буде потрібно бігати до своїх керівників, щоб отримати "відмашку".
Зрозуміло, що в кабінетах вищого керівництва за закритими дверима, корупція має більше розв’язані руки, ніж за столиком у приймальні.
"Політична нейтральність" є сталим принципом у Вестмінстерських країнах, який подається в законі про держслужбу у неповній, недорозвинутій формі "політичної неупередженості".
В статті 4.9 цього закону, політична неупередженість пояснюється як: "недопущення впливу політичних поглядів на дії та рішення державного службовця, а також утримання від демонстрації свого ставлення до політичних партій, демонстрації власних політичних поглядів під час виконання посадових обов’язків".
Проте, у Вестмінстерських країнах, політична неупередженість входить у принцип політичної нейтральності. В додаток вона включає у себе ще 5 додаткових під-принципів:
- розділення повноважень та відповідальностей між політиками та держслужбовцями. Політики відповідають за остаточні політичні рішення і стратегічні напрямки, а держслужбовці за технічні аспекти тих чи інших рішень та напрямків. Вони також відповідають за створення, імплементацію та координацію тих рішень;
- держслужбовці надають конфіденційно та приватно об’єктивні і чесні поради політикам щодо державних програм, а політики гарантують анонімність держслужбовцям, беручи всю відповідальність за рішення апарата на себе;
- взамін за анонімність, держслужбовці отримують стабільність на робочих місцях і лояльно та старанно виконують вказівки міністра та імплементують програми;
- призначення та просування держслужбовців по службі за їхніми знаннями та досвідом, а не за приналежністю до будь-якої партії;
- держслужбовці публічно не висловлюють свої думки про уряд, міністра, державну політику, держпрограми чи держслужбу.
Закон не чітко показує різницю між політичними, патронатними та державними службовцями. Документ не пояснює, як саме держслужбовець відрізняється від політичного чи патронатного держслужбовця. Натомість, ця різниця подається в законі про Центральні органи виконавчої влади.
Вивчаючи його, знайдено ще одну велику розбіжність між західними демократичними традиціями та запропонованими реформами – чи реформою, яку навмисно не проводять. Саме ця розбіжність нав’язує думку, що українські політики не зацікавлені у справжній реформі держслужби, тому що вони не реформують обов’язки та повноваження політичних службовців.
Політичні службовці – політичні соратники та прихильники міністра, яких прем’єр-міністр призначає на посаду першого заступника міністра або додаткових заступників. Такі посади звільняються тоді, коли міністр звільняється або коли нова політична сила приходить до влади – це і робить їх політичними держслужбовцями.
У міністрів є також патронатні держслужбовці – це ті ж самі політичні держслужбовці, але вони не мають права давати вказівки і доручення держслужбовцям. Крім того у міністра є адміністративний заступник або керівник апарата, тощо.
Уповноваження політичного заступника прописані у статтях 9.4 і 9.5 закону про центральні органи виконавчої влади, де говориться, що "Перший заступник міністра, заступники міністра дають обов'язкові для виконання державними службовцями та працівниками апарату міністерства та його територіальних органів (у разі утворення) доручення.
Посади першого заступника міністра та заступників міністра належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу".
Уповноваження керівників апаратів прописані у статті 10.4 згадуваного закону
"Заступник міністра – керівник апарату відповідно до покладених на нього завдань: I) організовує роботу апарату міністерства; II) забезпечує підготовку пропозицій щодо виконання завдань міністерства та подає їх на розгляд міністрові; III) організовує та контролює виконання апаратом міністерства Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, наказів міністерства та доручень міністра, його першого заступника та заступників, звітує про їх виконання…".
Політичні заступники мають право давати обов’язкові вказівки й доручення держслужбовцям, але на них не поширюється системних важелі перевірки і контролю. Вони є "безвідповідальні".
Обидва закони, про які йдеться в цій статті нічого конкретного не говорять про відповідальність політичних заступників. Тому, де-факто, у них є недоторканість, і це дає їм великий простір для різних схем, у тому числі і корумпованих.
Найголовніша різниця між політичними та адміністративним заступниками полягає в їхніх обов’язках і у суті задач, які вони виконують. Політичні заступники виконують делікатні, сенситивні та навіть секретні задачі та обов’язки. Щоб знищити корупцію потрібно ліквідувати посади політичних заступників.
Крім того, у зв’язку з постійними ротаціями міністрів, політичні заступники, які приходять в міністерство, не завжди добре обізнані з керуванням того чи іншого державного апарата.
Це у свою чергу призводить до зниження компетентності політичних заступників та якості їхніх вказівок і доручень. І як результат – неефективність в держслужбі, зайві перевірки, тощо.
Відповідальність та авторитет в апараті є розпорошеними між усіма заступниками. Політичні заступники "обкрадають" керівника апарата. Вони обмежують його вплив у міністерстві, ослаблюють його контроль та провідницьку роль у розробці та імплементації державних програм.
Навіть у "реформованому" Міністерстві освіти є аж чотири політичних заступника міністра. Виникає питання: чи потрібні вони там? Дублікат ресурсів?
У Вестмінстерських країнах немає політичних заступників міністрів. Міністр працює з керівником апарату, якого теж призначає Кабінет Міністрів. Але керівник апарату переважно є професійним бюрократом, який просунувся з самих низів держслужби.
Західні політичні працівники більше схожі на українських патронатних працівників. Вони не дають вказівки, але відслідковують та представляють інтереси міністра при спільній розробці та імплементації разом з держслужбовцями конкретних державних програм.
Отже, в теперешній редакції закон про держслужбу є малоефективним. Надіємося, що зацікавленні установи доопрацюють його разом з законом про центральні органи виконавчої влади. Цих два закони потрібно "реформувати" одночасно.
Своєю чергою вважаємо необхідним: відмінити посади політичних заступників; докладніше прописати функцію держслужби у координації програм з іншими міністерствами, ВРУ, АП; наблизити закон про держслужбу до західних стандартів, на яких базується робота держслужби, та надати дискреційні повноваження, перед тим навчивши держслужбовців використовувати цей інструмент!
Ці зміни є першочерговими і обов’язковими для того, щоб провести справжні реформи в державній службі.
Володимир Паславський, спеціаліст з питань державного управління, Торонто, Канада, для УП
