Чи існує в Україні правова політика?
Правова політика – це той феномен, який залишається практично поза увагою як політиків, так і науковців. Водночас, як і будь-який суспільний процес, така політика повинна мати певний якісний вимір та включати в себе низку складових, про які йтиметься нижче.
Так, насамперед, увагу слід звернути на мету, що повинна становити баланс інтересів людини, суспільства та держави.
Проте нормальна правова політика не може здійснюватися без цілеспрямованої та планомірної законопроектної діяльності. В той же час, за словами деяких експертів, плани законотворчих робіт були лише у 1997, 1999 та 2006 роках.
Такий стан речей змушує по-новому переосмислити питання необхідності планування законодавчої діяльності та визначення законодавчих пріоритетів.
Мабуть, якби такого підходу було дотримано, то формування кодифікацій національного законодавства ми не розпочинали б із прийняття Кримінального кодексу.
У всіх перехідних правопорядках планомірність починається зі встановлення правил гри на двох рівнях відносин – горизонтальному, тобто приватному – відносини за схемою "людина – людина". Та вертикальному – адміністративному – відносини за схемою "людина – держава".
А також додатково на рівні чіткого визначення питань щодо організації влади в державі – тут, як варіант, мова може йти про Кодекс законів про владу, який би включав усі питання щодо народовладдя та органів державної влади.
При цьому слід було б звернути увагу і на те, що проведення планомірного реформування матеріального законодавства повинно відбуватися у логічному супроводі з реформуванням відповідного процесуального законодавства, а не у багаторічному відриві один від одного.
При цьому планомірність перспективного законодавства безпосередньо залежить від наявності нормальних правил законотворчості.
Перед тим, як розпочинати будь-яку нову справу, завжди потрібно чітко окреслити правила подальшої гри.
Відтак, дивним видається той факт, що у нас і досі немає того законодавчого акта, яким чітко були б регламентовані питання щодо змісту, структури, процесу прийняття тих актів, які повинні в подальшому регламентувати різні сфери суспільного життя.
В Україні такий проект закону декілька разів під різними назвами розглядався і навіть приймався Верховною Радою – "Про закони та законодавчу діяльність", "Про нормативно-правові акти", тощо.
Але віз і нині там. При цьому, такі питання не можуть регламентуватись ерзац-замінниками, на кшталт Регламенту Верховної Ради.
Практично поза увагою залишаються питання "економіки закону". У нас чомусь при поданні будь-якого нормативно-правового акта доброю традицією стало копіювати в пояснювальній записці фразу, що впровадження цього закону не потягне додаткових витрат із бюджету.
Однак в Україні практично немає законодавчих актів, які є "безгрошовими" за своїми затратами. І це не беручи до уваги того, що власне розробка та підготовка законопроекту також має певний комерційний цінник, не кажучи про лобіювання того чи іншого законопроекту.
Тому вбачається важливим започаткувати в Україні таку складову законодавчої діяльності, як реальне "економічне обґрунтування закону".
Розробляти змістовну складову будь-якого питання мають кращі фахівці, а юристи, – лише розробляти та пропонувати юридичний механізм впровадження цих ініціатив у життя.
Ведучи мову про стабільність законопроектної роботи, мимоволі спадають на думку кращі зразки законодавчої діяльності, що існують у зарубіжних країнах.
Правий був Наполеон, стверджуючи, що забудуться усі його перемоги та поразки, а Цивільний кодекс, якому понад двісті років, пам’ятатимуть завжди.
На цьому тлі доволі дивним видається прагнення українських законодавців до перфектизації чинного законодавства, що особливо стосується кодифікованих актів, які завжди у всьому світі покликані бути оплотом стабільності та найвищої систематизаційної якості.
І це пов’язано не тільки із тим, що, наприклад, за період порівняно нетривалого існування кодифікацій в Україні до них було внесено у середньому від ста до п’ятисот змін і доповнень.
Аналізуючи таку ситуацію, хочеться зазначити, що у філософії є методологічний принцип "бритва Оккама", сутність якого полягає в тому, що не слід множити сутності без нагальної необхідності, тобто не варто приймати закони тільки заради їх кількості та загальної звітності, чим інколи намагаються підмінити якість та активність.
Сфера законотворення – це мабуть єдина сфера, де кількість законів не переростає у якість.
Маємо визнати, що на сьогодні в Україні практично немає "фільтра депутатської активності". На жаль, зауваження щодо якості законопроектів, зроблені Головним експертним управлінням ВР, вищими навчальними закладами та науковими установами, вже давно перестали бути шлагбаумом для неякісних проектів і незважаючи на негативні висновки, які надають ці установи, законопроект все одно проходить через сесійну залу.
Подолати таку ситуацію можна, зокрема, шляхом створення при парламенті Кодифікаційної ради, що вирішувала б питання, пов’язані з можливістю та доцільністю розгляду того чи іншого нормативно-правового акта, яким вносяться зміни і доповнення до існуючих кодифікацій та фундаментальних законодавчих актів.
Проблематичним є і питання ефективності законодавства в Україні, важливим показником якої – є системний моніторинг задля виявлення проблем правового регулювання та їх оперативного вирішення.
При цьому такий моніторинг повинен ґрунтуватись на відомому в кібернетиці принципі "зворотного зв’язку", під яким розуміють систему надання зворотного сигналу для виміру коефіцієнта корисної дії системи.
Саме узагальнена практика правозастосування може слугувати основою "зворотного зв’язку" для існуючої системи законодавства.
Також доцільно було б спрямувати свої зусилля на виявлення та утилізацію глиби "правового сміття" у вигляді застарілої радянської спадщини.
Це ненормально, що на двадцять третьому році незалежності маємо Житловий кодекс Української РСР 1983 року, у якому зазначено: "… втілюючи в життя ленінські ідеї побудови комуністичного суспільства… послідовно реалізує розроблену Комуністичною партією програму житлового будівництва…".
І таких прикладів багато.
Окрім очищення від відвертих законодавчих анахронізмів варто сконцентрувати увагу на усуненні так званих законодавчих боргів. Так, досі у нас немає законодавства, у якому було б закріплено основні атрибути держави, зокрема її герб.
До того ж борги приховано у перехідних положеннях переважної більшості законодавчих актів, де окремим дорученням є завдання уряду чи іншому суб’єкту законотворчої діяльності впродовж певного часу розробити та внести відповідний проект закону.
Навіть для статистики цікаво, який відсоток таких доручень виконано?
Ще одним питанням, на якому хотілося б зупинитися, є вивчення зарубіжного досвіду. Виграно тисячі грантів, списано не один мільйон гривень на відрядження та обміни досвідом, але відверто, ґрунтовного вивчення зарубіжного досвіду нормопроектування та практики його застосування в Україні не здійснюється.
А володіти ним украй важливо. Адже багато хто при прийнятті того чи іншого законопроекту розповідає, що це або "європейські стандарти", або "позитивна практика зарубіжних країн". Саме під таким лозунгом приймались і закони 16 січня.
Особливо бентежить те, що самим великими поборниками європейських цінностей є особи, які відповідно до їх CV не володіють жодною з іноземних мов, окрім російської.
Хоча існує й інша крайність. Особи можуть на високому рівні орієнтуватись у європейських стандартах, але не володіти українськими реаліями.
Так і з’являються в українському законодавстві терміни і положення, які просто йому не притаманні і ніколи не використовувались. Але при цьому маємо схвальні відгуки європейських експертів та закрите грантове завдання.
Однак державна правова політика – це більше, аніж грант! Вона не вкладається у філософію та логіку грантожерів, що зводиться до потреби постійно доводити грантодаруючій організації свою необхідність.
Застосування та використання кращого зарубіжного досвіду варто здійснювати лише в контексті існуючої системи права, з огляду на певні правові принципи і традиції, правову культуру та свідомість.
Обсяг роботи потрібно виконати великий. І нам, мабуть, потрібен свій національний Юстиніан, Деренбург, Ієринг, Спіранський, Ландо та інші, які взяли б на себе відповідальність та спромоглися вичистити "авгієві конюшні" сучасної юриспруденції.
Саме тому час задуматись про створення єдиної Концепції розвитку національного законодавства та її системне впровадження у життя.
Руслан Стефанчук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, для УП
