Звіт IRI про хід виборчої кампанії в Україні

Субота, 16 березня 2002, 20:43
Цей звіт було оприлюднено 5 березня на сайті IRI. З невстановлених причин текст не був презентований в Україні. Перед вами - скорочена версія матеріалу.

International Republican Institute - один з безлічі американських громадських організацій, що ставить себе на меті просування демократії по всьому світі. На сайті інституту його роль описується таким чином: "З допомогою IRI люди, які раніше могли тільки мріяти про свободу, тепер провадять демократичні реформи".

До області інтересів IRI входять усі кутки земної кулі, і насамперед такі "проблемні" з точки зору демократії зони, як країни Африки або Східна Європа. Як правило, IRI спостерігає за проведенням виборів і виносить рекомендації щодо поліпшення виборчого процесу. Крім того, інститут проводить освітні заходи для політиків та громадян тих країн, які тільки встають на шлях демократизації.

Інститут з'явився на світ в першій половині вісімдесятих - після того, як тогочасний президент США Рональд Рейган виклав у "Вестмінстерської мові" свої погляди на те, як суспільство та приватний сектор можуть допомогти розвитку демократії у всьому світі.


Вступ

Щоб оцінити вплив нового українського закону про вибори на передвиборну атмосферу в країні напередодні парламентських і місцевих виборів 31 березня 2002 року, Міжнародний республіканський інститут (IRI, International Republican Institute) направив в Україну делегацію з восьми осіб. Спостережна місія працювала 4-9 лютого 2002 року, її діяльність була профінансована Національним фондом демократії (National Endowment for Democracy).

13 вересня 2001 року Верховна Рада України ухвалила новий закон, регулюючий парламентські вибори. Цей закон буде регламентувати треті після проголошення Незалежності в 1991 році парламентські вибори в країні. Потреба в новому законі про вибори виникла після того, як Конституційний суд України визнав деякі статті попереднього закону, що використовувався у виборах 1998 року, неконституційними.

IRI двічі спостерігав за парламентськими виборами в Україні - в 1994 і 1998 року, так само як і спостерігав він за президентськими виборами в 1999 році, кожний раз рекомендуючи Центральній виборчій комісії внести низку юридичних та адміністративних змін. ЦВК увела деякі з цих рекомендацій, і протягом останніх восьми років IRI відзначив істотні поліпшення в організації проведення виборів і в умінні політичних партій проводити ефективні виборчі кампанії.

Але, хоч процедури голосування та підрахунку голосів в Україні значно удосконалилися, ще одна область виборчого процесу й дотепер вимагає ретельнішого розгляду - йдеться про власне передвиборний період. По-перше, подальший політичний розвиток України затримується через нестачу процвітаючих, але незалежних ЗМІ, - чинника, який істотно обумовлює той факт, що виборча кампанія має упереджений і неефективний характер.

По-друге, український закон неймовірно слабкий в області регулювання того, як вибрані або призначені представники влади використовують можливості свого положення, щоб забезпечити своє переобрання. Обвинувачення в зловживаннях "адміністративним ресурсом", правдиві чи ні, стали настільки повсякденними, що тепер вони серйозно впливають на позицію громадян і кандидатів відносно проведення виборів.

Таким чином, IRI встановив, що передвиборний період до 31 березня є сферою, потребуючою скрупульозної уваги. Висновки IRI будуть викладені в заключному звіті, який також міститиме результати спостережень, зроблених в день виборів (…)

Методологія

Місія IRI уважно вивчила п'ять аспектів, що характеризують виборчу кампанію, щоб оцінити застосування нового виборчого закону і клімат, в якому політичні партії можуть ефективно брати участь у виборах. Ці п'ять категорій включають таке: організація проведення виборів, ЗМІ, політичні партії та кандидати, судові рішення/юридичний нагляд, недержавні організації.

Щоб зібрати інформацію, представники IRI провели приблизно 85 інтерв'ю у Києві та чотирьох областях України (Одеській, Харківській, Чернігівській і Івано-Франківській). Бесіди проводилися з держслужбовцями, членами виборчих комісій, журналістами з державних і незалежних ЗМІ, керівниками виборчих штабів, незалежними і партійними кандидатами, суддями і представниками недержавних організацій.

Організація проведення виборів

Новий виборчий закон вніс фундаментальні зміни в проведення українських місцевих і парламентських виборів, оскільки тепер він вимагає, щоб виборчі комісії включали представників політичних партій. У статті 20 закону говориться, що окружні та дільничі виборчі комісії мають складатися з представників партій і блоків, які отримали чотири або більше відсотків голосів в останніх виборах.

Від партій вимагалося, щоб вони надали списки своїх представників у виборчих комісіях до ЦВК до 9 січня 2002 року.

Саме тому безліч людей візьмуть участь у проведенні виборів уперше. І хоч протягом останніх декількох років у навчання членів виборчих комісій було вкладено безліч коштів і зусиль, новий закон вимагає підготовки нового корпусу членів комісій. Обидва - і ЦВК, і недержавні організації - провели підготовчі роботи, які включали в себе поширення навчальних матеріалів, призначених членам окружних виборчих комісій.

Під час роботи місії IRI багато з навчальних програм були в самому розпалі, а члени виборчих комісій з Івано-Франківська, Харкова і Чернігова повідомили, що вони беруть участь в таких програмах. Попередні звіти свідчать, що процес включення членів політичних партій в окружні виборчі комісії відбувається без особливих ускладнень. Інші спостережні групи повинні звернути свою увагу на питання, що стосуються включення представників політичних партій в дільничі виборчі комісії.

Область, яка вимагає особливого перегляду, це роль ЦВК в "інтерпретуванні" закону про вибори, роль, яка згідно із законодавством країни належить виконувати судам України. Так, наприклад, члени виборчих комісій з Харкова розповіли представникам IRI, що вони чекали, коли ЦВК забезпечить їх роз'ясненнями і скаржилися, що ЦВК не направила відповідної інструкції про те, як застосовувати новий закон.

І хоч голова ЦВК Рябець публічно заявляв, що в Центрвиборчком не повинен роз'яснювати закон, проте ЦВК розповсюдила довідку для окружкомів, в якій присутні тлумачення закону про вибори. Майбутні спостережні комісії повинні звернути увагу на те, чи отримують комісії нижчого рівня прямо з ЦВК роз'яснення, які допоможуть їм якісно і згідно із законом виконувати свою роботу.

Найпоширеніший вид скарг, які поступають з кожного регіону, - це недостача фінансування і обладнанням зі сторони ЦВК, необхідні для того, щоб окружкоми були здатні краще виконувати свої обов'язки. Однак, більшість опитаних членів виборчих комісій заявили, що процес йде гладко.

Крім того, в деяких регіонах можна було почути ще і скаргу про те, що ЦВК демонструє фаворитизм при призначенні голів і секретарів окружних виборчих комісій. Призначення керівників виборчих комісій - дуже важлива відмінна риса нового закону, оскільки згідно з попереднім члени комісій самі вибирали голову і секретаря.

Декілька членів виборчих комісій виразили стурбованість щодо кількості бюлетенів, з якими виборці будуть мати справу в день виборів. Ця сфера також вимагає уважного розгляду. Поєднання місцевих і парламентських виборів означає, що виборці отримають на руки 6-7 бюлетенів. Член однієї з окружних виборчих комісій з Івано-Франківська вважає, що це в нинішньому році, так само як і в 1998 році, це знов перетвориться на проблему - особливо для виборців похилого віку, в яких процес голосування викликає значні утруднення.

Затвердження складів дільничих виборчих комісій було завершене 23 лютого вже після того, як місія закінчила підведення підсумків про хід передвиборної кампанії. Однак члени делегації ставили членам окружкомів питання про те, як будуть формуватися дільничі комісії, і, в більшості випадків їм відповідали, що великих труднощів не очікується.

Єдине виключення мало місце в Чернігові, де член комісії виразив своє повне нерозуміння того, як формуються дільничі виборчі комісії і чи мають партії досить представників, щоб заповнити всі місця.

Аналогічним чином, якщо більшість делегатів зазначили, що окружкоми мали в своєму розпорядженні адекватні плани з підготовки членів дільничих виборчих комісій, то член виборчої комісії з Чернігова не знав, де він може знайти ресурси для проведення такої підготовки. Знов-таки, формування ДВК і підготовка їх членів, а також відбір їх керівників є однією з тих областей, до яких майбутні спостережні групи повинні поставитися з особливою увагою.

ЗМІ

Недостатня кількість незалежних ЗМІ в України та стурбованість українських журналістів про власну фізичну безпеку, що має під собою підстави, обмежує розвиток клімату політичної конкуренції в країні. Доти, поки в Україні не з'явиться сектор по-справжньому незалежних ЗМІ, громадяни будуть позбавлені доступу до об'єктивної інформації про кандидатів тощо, а також їм не вистачатиме інформації, необхідної, щоб прийняти повністю зважене рішення щодо тих осіб, яких вони обирають як захисників своїх інтересів.

Місія IRI провела оцінку двох аспектів медіа-освітлення виборчого клімату. Перший стосувався того, наскільки діяльність ЗМІ відповідає статті 50 виборчого закону, де говориться, що агітаційна кампанія може починатися за п'ятдесят днів до виборів - 9 лютого 2002 року. Закон забороняє ведення якої-небудь агітації до вказаного терміну. Другий аспект стосувався того, наскільки журналісти відчувають тиск в плані висвітлення конкретних кандидатів або аспектів виборів.

Огляд IRI показав, що статтю 50 з внутрішніх причин виконувати дуже складно, і IRI сумнівається в конституційності такого регулювання. У статті 50 не проводиться розрізнення між періодом виборчої кампанії, періодом агітації і періодом передвиборної реклами. Обмежуючи пресу в тому, що і як вона може висвітлювати, закон заперечує гарантовану конституцією свободу преси і свободу слова протягом виборчої кампанії.

Більш того, закон сам по собі надзвичайно туманний, і представники делегації IRI нарахували безліч випадків порушення цієї норми. Наприклад, багато з державних газет висвітлювали діяльність кандидатів, що знаходяться на держслужбі, більшість з яких пов'язані з пропрезидентським блоком "За Єдину Україну". І, крім того, оскільки закон не встановлює суворих стандартів, досить складно визначити, що таке "проведення кампанії".

Члени делегації IRI відмітили з боку багатьох журналістів прояви страху. Журналісти з Одеси і Чернігова підкреслили, що вони стурбовані щодо власної безпеки. Один з одеських журналістів розповів, що йому порадили носити зброю для самозахисту, а інший в Чернігові заявив, що йому здається, що "розслідування обвинувачень на адресу державних ЗМІ рівносильно самогубству".

Такі погляди не характерні для всієї країни. Наприклад, незалежний журналіст з Івано-Франківська позитивно оцінив свої можливості висвітлювати вибори. Подальші оцінки повинні засновуватися на даних про те, чи здатні ЗМІ висвітлювати події виборчої кампанії без страху перед насильством на свою адресу.

Політичні партії/кандидати

Представники IRI спілкувалися з членами партій, діючих як на місцевому рівні, так на загальнонаціональному, а також з кандидатами в народні депутати, висунених партіями, і самовисуванцями.

IRI зазначив, що кампанії на національному і місцевому рівнях мають різну міру досконалості, наявне поліпшення можливостей партій брати участь у висуненні і реєстрації кандидатів, провести агітаційну кампанію.

Істотна зміна, що міститься в новому законі, полягає в тому, що відтепер кандидати і партії/блок для того, щоб їх зареєстрували, повинні вносити грошову заставу, а не збирати підписи в свою підтримку, як того вимагав попередній закон. Більш як п'ятдесять народних депутатів в середині січня зажадали, щоб Конституційний суд України перевірив легальність такої застави, а 6 лютого Суд постановив, що застава конституційна.

Представники політичних партій і кандидатів висловлювали різні точки зору на це питання. Більшість партійних кандидатів не відчули яких-небудь перешкод в зв'язку з новими вимогами. З іншого боку, два незалежних кандидати з Чернігова, один з яких виборює місце в Верховній Раді, а інший - бореться за посаду мера, обидва вони розказали, що застава мала обмежувальний характер і відвернула людей від участі у виборчому процесі.

Схоже, що до деяких політичних партій і блоків стаття 50 застосовувалася досить вільно. Делегати чули декілька обвинувачень на адресу кандидатів від блоку "За Єдину Україну", що ставили біг-борди до офіційного старту агітаційної кампанії 9 лютого. Крім того, були повідомлення про те, що кандидати від СДПУ (О) розповсюджували листівки і прикрашали своїми рекламними слоганами борти автобусів.

Відповідаючи на питання про адекватність агітаційної кампанії, що триває 50 днів, кандидати давали різні відповіді. Одні говорили, що довжина кампанії достатня, інші висловлювали стурбованість з приводу її короткого терміну.

Не відрізняються однорідністю і погляди кандидатів в народні депутати на доступ до ЗМІ. Наприклад, один з кандидатів від "Нашої України" виразив задоволення тим, що ціни на рекламу в усіх регіональних ЗМІ були відомі зазделегідь. Для цього кандидата питання стояло не стільки про доступ до ЗМІ, скільки про пошук коштів, щоб купити рекламну площу. З іншого боку кандидат в народні депутати від "Яблука" з Харкова заявив, що кандидатам з його партії не дозволять купувати місця для реклами через існування "чорного списку" партій, яким заборонено розміщувати свою рекламу.

Закон про вибори ставить політичні партія в нові умови, вимагаючи від них назвати сотні місцевих членів партій по всій країні, які могли б працювати і в окружних, і в дільничих виборчих комісій. Більшість партій, загалом, заявили, що можуть вирішити з цю задачу; незначні виключення були зафіксовані в Чернігові.

Судові рішення/юридичний нагляд

IRI відстежив, як судді розуміють статтю 29 нового закону про вибори. Закон дозволяє вирішувати питання, пов'язані з виборчим законом, і адміністративним, і судовим шляхом, але разом з тим це означає, що якщо та ж сама справа розглядається комісією і судом, то комісія повинна припинити розгляд справи доти, поки суд не ухвалить рішення.

Крім того, представники IRI питали суддів, чи готові вони до великої кількості справ, пов'язаних з різними тлумаченнями нового виборчого закону. На це делегати IRI почули найрізноманітніші відповіді. Один суддя в Чернігові виразив повне задоволення новим законом. Він брав участь в семінарі, що проходив в січні у Києві та був присвячений тому, як інтерпретувати закон. Він також сказав, що Чернігівський обласний суд планував провести подібну програму для районних судів.

З іншого боку головний суддя Одеського обласного суду зазначив, що він досі чекає подальших роз'яснень того, як потрібно інтерпретувати закон, зокрема статтю 29.

Недержавні організації

Представники IRI поговорили з членами деяких українських недержавних організацій, щоб познайомитися із їхніми поглядами на те, як відбувається виборча кампанія. Загалом, більшість політично орієнтованих НДО прийняли на себе роль "сторожового пса" і бажали оприлюднювати обвинувачення в порушеннях і фальсифікаціях. Дві організації, з представниками яких розмовляли делегати, - це Комітет виборців України і харківський Східно-український фонд розвитку демократії.

Однак, члени делегації IRI чули від представників різних політичних партій, що багато скарг НДО, хоч і подаються з добрих намірів, не завжди акуратні. IRI упевнений, що будь-якій недержавній організації, що друкує обвинувачення в фальсифікації та порушеннях, не перешкодить порада юриста.

Рекомендації

IRI рекомендував голові ЦВК, щоб майбутній Закон про вибори народних депутатів включав чіткі стандарти ведення передвиборної кампанії - відмінної від партійної пропаганди. Наприклад, цей стандарт може включати словесне визначення ведення кампанії як "виступів у підтримку або захист конкретної партії, блоку або кандидата". У завершенні, IRI рекомендував би включити в будь-який новий або виправлений закон про вибори відновлені повноваження ЦВК тлумачити закон про вибори.



powered by lun.ua